建立多层联动机制 完善司法救助制度

陕西省高级人民法院副院长 谭晓峰

 

完善司法救助制度，应完善立法，规范救助金的审批和发放程序，建立多层次的救助联动机制，完善救助追偿制度，拓展救助资金来源渠道。

 

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要健全国家司法救助制度。2014年1月，中央政法委、财政部、最高人民法院等六部委联合印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》，对救助对象、救助条件、救助资金来源和救助程序等做出了原则性规定，为各地法院建立国家司法救助制度提供了政策依据。2016年7月，最高人民法院制定了《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》，对审判、执行中困难群众的司法救助工作进行了规范。2019年2月，最高人民法院印发了《人民法院国家司法救助案件办理程序规定（试行）》《人民法院国家司法救助文书样式（试行）》《最高人民法院司法救助委员会工作规则（试行）》等司法文件，进一步明确了人民法院开展司法救助的具体程序。各地依据上述精神，分别制定了实施细则等操作性强的制度文件。

 

司法救助制度的建立顺应了时代要求。司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是保障民生、健全社会保障体系的重要途径。随着国家综合实力的提升，使构建司法救助制度具有了物质保障基础。社会公众对公平正义的更高要求和对司法人性化的更多期待，使司法救助成为人民法院新的工作内容。当前，我国正处于社会矛盾凸显期，越来越多的矛盾纠纷以案件的形式进入司法领域，一些刑事犯罪案件和民事侵权案件，因案件无法侦破、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足，致使受害人及其近亲属得不到有效赔偿，生活陷入困境。有的由此引发当事人反复申诉上访甚至酿成极端事件，损害了司法权威，影响社会和谐稳定。通过司法救助，对受到侵害但无法获得有效赔偿的当事人，由国家给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境，体现了党和政府的民生关怀，体现了司法为民，有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，维护司法权威和树立司法公信。

 

司法救助制度的探索实践取得初步成效。近年来，全国各级法院在开展司法救助方面做了大量工作，各级法院普遍成立了司法救助委员会，实现了司法救助案件办理的司法化、程序化，司法救助案件的数量和金额也逐年增长。通过司法救助，人民法院化解了大量难以解决的矛盾问题，解决了一些特困当事人的困难，体现了司法的人文关怀，提升了司法公信力。

 

当前的司法救助制度也存在一些问题。一是缺乏立法支持。我国的宪法、刑事和民事法律，以及诉讼法都没有规定司法救助制度。司法救助制度缺乏类似国家赔偿法这样集实体、程序于一体的法律规范。立法的滞后性使司法救助工作权威性不足、合法性依据尚不充分。各省市依据各自制定的规定开展工作，救助标准和程序难以统一、规范。二是救助范围不统一。中央有关部委的意见对救助范围和救助最高限额仅作了原则性规定，在具体案件办理中如何确定尚不规范，有的法院对不符合救助案由范围的民间借贷、买卖合同等纠纷案件决定救助，有的基于减少信访、增加执行结案率需要，对一些并不符合生活困难条件的长期上访缠访人员也予以救助，有违救助公正性原则和救急性要求。发放救助资金也存在标准低、弹性空间大的问题，各级财政资金配套差异较大。在资金有限的情况下，为增加救助案件数量而降低救助标准较为常见，个案救助金额差异也较大。三是救助标准模糊。当前，要获得司法救助需要满足无法获得赔偿或者无法执行到位以及申请人生活困难的条件。但在实践把握上还存在一些问题。无论是国家层面还是各地相关规定，对无法获得赔偿具体标准的掌握尚不统一。对生活困难的判断多限于对有关证明材料的形式化审查，没有建立规范有效的申请人生活困难情况调查制度，难以确保困难情况的真实性。四是救助手段单一。当前的司法救助一般仅限于应急性的经济救助，且一般由法院单打独斗，缺乏后续工作延伸和与有关部门工作衔接，没有形成救助合力。对被救助对象的多元需求没有细致考量，难以满足救助对象的心理疏导、危机干预等需求。五是追偿机制缺位。实践中，许多法院不注重追偿，造成了“国家替侵权人和执行被申请人买单”的怪象。不及时追偿，一方面会加重国家负担，不利于司法救助制度长远发展，另一方面变相减轻了加害人义务，客观上助长了逃避法律责任的行为。

 

对于如何追偿、由哪个部门负责追偿、追偿程序等问题，缺乏完善的制度机制设计。

 

完善司法救助制度，首先应完善立法。应当总结实践经验，制定立法规划，启动立法程序，制定统一的国家司法救助法，将司法救助制度从政策层面上升至法律位阶上，让司法救助制度合法化和法治化，赋予司法救助机构完整的司法救助权力，规范司法救助程序和救助范围及标准，让司法救助工作在正常法治轨道内运行。其次，规范救助金的审批和发放程序。要严控司法救助范围，对诸如民间借贷、合同纠纷等案由的申请不予立案，确保司法救助符合规定。制定司法救助金额量化标准，明确应予救助、可予救助、不予救助的范围，实现同案同救助，减少救助随机性。建立救助调查制度，对拟救助对象有关情况进行实地走访，重点对申请人的房产、动产、银行账户存款或者其他有价证券、股权、承包经营权等有价值的财产权益进行调查，必要时可委托第三方进行评估。建立违规救助追责制度，实行责任倒查和救助款追回。第三，应建立多层次的救助联动机制。通过构建司法救助与社会救助的有机结合的多层次救助体系，发挥司法机关、政府、民间力量的联动作用，做好司法救助制度与社会养老保险、工伤保险、医疗保险、大病救助、大灾补充救助、公益性岗位就业援助、住房保障救助等社会保障政策的衔接，整合社会救助资源，切实提升救助效果。针对占救助比例较高的机动车交通事故责任赔偿纠纷，加强与交通保险救助基金管理单位的沟通，做好司法救助与保险救助的衔接。对无劳动能力且无收入来源的当事人，加强与民政部门沟通协商，确定低保政策帮扶对象。建立再就业转介平台，协调劳动保障部门对救助对象进行就业培训，提供就业岗位，提升其自我生存能力，解决其生活困境，降低司法救助资金压力。第四，完善救助追偿制度。司法救助是国家对没有履行能力或逃避履行义务的被执行人所做的替代性履行，对于执行时没有能力履行但后来又具备履行能力，以及逃避履行义务的当事人，不应免除其应承担的法律义务。对于被害人在加害人处获得充足赔偿的，应当返还已获得的司法救助金，也不得通过诉讼双重获利。要完善司法救助追偿程序设计，加大追偿力度，确保救助资金使用效率。最后，拓展救助资金来源渠道。规范财政预算，由各级政府根据经济社会发展水平，逐年递增救助资金预算，对上年度沉淀资金直接纳入下一年度资金范围，保证资金来源持续稳定。探索建立司法救助慈善捐助制度，设立司法救助基金，获取社会慈善机构及爱心人士的捐助与支持。