解决执行难长效制度刍议

 

解决执行难长效制度刍议

 

浙江省高级人民法院院长 李占国

 

从根本上说，“基本解决执行难”工作就是要做到“两个确保”：确保有财产可供执行的案件得到及时有效执行，最大限度实现申请执行人的合法权益；确保无财产可供执行的案件得到及时规范执行，努力让人民群众在每一个执行案件中感受到公平正义。党的十八届四中全会将“切实解决执行难”列为全面依法治国的目标任务之一，最高人民法院提出“要用两到三年时间基本解决执行难问题”，贯彻落实党中央重大决策部署。客观地说，人民法院执行工作取得了显着成效。但是，如何使“基本解决执行难”工作长效进行，个人认为还是应当从制度上下大力气，在全面依法治国框架下全面依法治理执行难。

 

强制执行立法，为解决执行难工作固本培元

 

1998年最高人民法院公布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，此后尤其是近三年，最高人民法院密集出台了涉执行调查、处置、救济等方面37个重要司法解释和规范性文件。但是，目前的法律规则体系还有以下几个问题需要解决：（1）一些根本性的问题需要廓清，比如民事执行权的性质和构成，这是构建民事强制执行制度并进行民事强制执行立法的基础。民事执行权的性质和构成决定民事执行机构的设置和民事强制执行程序的构建，以及民事执行人员的身份、法律地位。（2）规则体系的效力层级需要上升到法律层面，目前民事诉讼法中“执行程序”编35个条文远远不能满足执行工作实践的需要，措施少、力度弱。（3）系统性、协同性需要提升，当前执行实践中各级法院需要从大量的司法解释、最高人民法院的批复、案例中寻找案件办理的法律依据，耗时费力。因此，从长远来看，强制执行立法不可或缺，也是“基本解决执行难”的一项基础工作。

 

从执行实践的角度，应当依据现有的法律制度框架，努力实现“三个标准”，为强制执行立法提供实践样本。（1）流程标准化。确立执行流程三原则，一是顺序执行原则，即在主办法官的主导下，按照立案执行的先后顺序执行，不得跳号、加塞。二是不间断执行原则，即执行程序持续不间断推进，直至财产处分和分配，除非出现法定的执行“中止”“终结”或转入其他程序情形。三是首问责任制原则，执行案件由首次分案的执行人员负责，责、权、利相对应。（2）查控标准化。建立“排除式”查找财产的理念和机制，查找财产按照既定项目一一将“无”排除。“排除式”强调必须去完成，是事先设定好的、不可选择的。“排除式”查控需要事先针对不同的企业、组织、自然人，自然人中城镇、农村，具有党员、公务员、人大代表、政协委员等身份的不同，一层一层“剥洋葱”式调查，设定好刚性的调查项目和内容，被执行人主体的财产调查全覆盖，不因执行人员的能力水平以及主观意愿而“遗漏”。（3）措施标准化。任何阻却执行情形的出现，都会触发一定的法律后果，并依法采取执行措施予以排除或制裁，减少人为的判断和自由裁量空间。一是措施的触发标准化，什么时间、什么节点应当采取什么样的执行措施不以人的意志为转移；二是措施的强度标准化，严格区分当事人主义和职权行为，严格按照法律规定采取相应的执行措施，牢固树立财产执行理念，慎用人身强制措施，依法保护申请人、被执行人和案外人的合法权益，不过不枉；三是部分事务性工作适度社会化，特定财产的调查和控制、特殊财产的评估和鉴定、执行财产的拍卖变卖等，委托（外包）第三方专业社会中介机构办理。

 

完善破产制度，使得履行不能者市场化、规范化退出

 

要解决执行难，除了加大执行力度、规范执行行为，还需要给“执行不能”的案件找到制度出口，这个出口就是破产制度，同时法院应当构建起立案、审判、执行、破产的完整链条。

 

其一，建立个人破产制度，为履行不能的自然人打通“重生”路径。近年来，因国家产业整体结构改革和产业政策调整，大量的民营企业家为企业融资担保或直接以个人名义举债，大量的民间借贷、P2P等爆发债权债务纠纷，引发严重的社会问题。个人破产制度在保护债权人利益的基础上，给予诚实的陷入债务困境的个人免除一定债务并回归正常生产生活，鼓励诚信守法，对于保护社会整体经济利益和秩序具有基础性作用。在我国尚未出台个人破产法的情况下，浙江黄岩法院实行“履行不能”被执行人“宣誓”制度，成为类“个人破产制度”的有益尝试。即在确认被执行人无可供执行财产的前提下，法院依职权启动“无财产可供执行”认定“宣誓”程序。虽有财产但请求暂不予执行的，也可申请启动“宣誓”程序。被执行人在法庭，面对法徽，手按宪法，在申请执行人、人大代表、政协委员、村居干部等人见证下宣誓：（1）保证向法院主动、如实报告全部财产。（2）保证今后如有履行能力立即向法院报告，并将财产移交法院执行。（3）本人保证不实施法律规定的高消费及非生活和工作必需的消费行为。（4）如有违反上述誓言，愿意接受法律制裁。履行不能、终身负债既缺乏人文关怀，也进一步加剧被执行人与法院的对立，加剧社会矛盾和不稳定因素。“宣誓”的方式既是承诺，也是对被执行人财产状况的一次清算，在法官的见证下使被执行人的行为得到申请执行人一定的谅解，初步具备了使被执行人重生的“破产”机理。“宣誓”制度还强调法院中立和人文关怀的立场，引导被执行人如实报告财产，配合法院执行；引导申请执行人确立“履行不能”的风险意识；引导社会主体强化交易风险意识，从而减少不必要的债务风险。

 

其二，建立企业破产法中的简易破产程序。当前企业破产法针对所有的企业法人不区分情形只有一种常规程序，从破产案件受理到债权申报、债权人会议、财产分配等耗时费力，而大部分资产数额不大、债权债务关系相对清晰的中小企业破产案件，甚至还有不少数量的“无产可破”案件需要相对简易的破产程序，提高案件审理效率。执行与破产两个程序虽然在权力性质上具有区别，执行程序系公权力的个案执行，破产程序则是由管理人（社会中介机构）来具体承担接受债权申报、清理债权债务、变现处置破产财产并进行分配等事务性工作，但从功能上来讲，破产程序系概括执行程序，执行程序与破产程序在财产的查封、控制和处置上的功能是一致的。两个程序的核心功能区别在于财产的分配程序，执行程序旨在满足个别债权人的债权利益；破产程序旨在全体债权人之间的公平分配。基于此，浙江法院积极探索通过执行程序来完成财产的查询、控制和处置：（1）探索执行员额法官与破产审判法官组成联合合议庭，对于执行移送破产审查的案件进行前期审查，对于基本能够确定是进入清算程序的案件，在执行阶段先行进行财产处置。（2）运用执行“点对点”“总对总”等网络查控系统以及执行与公安等布控措施的对接，进行查人找物，解决破产程序中查人找物措施强制性不足、效果不佳的问题。（3）探索执行中限制高消费措施、列入失信人员名单等执行措施与破产程序的对接。财产处置后，财产分配程序放到破产程序中，真正实现执行和破产程序的有效、有序衔接，充分发挥两个制度的合力。2017年浙江法院全年执行移送破产审查案件1655件，审查后正式立案受理1254件，比2016年上升221.5%；执行移送破产审查受理案件数占全部破产案件的76%；共化解执行积案26831件，比2016年上升302.7%。

 

构建社会信用体系，使得有财产而不主动履行者处处受限

 

社会信用体系的完善是解决执行难的最根本路径。目前失信被执行人的联合信用惩戒的司法实践日益丰富。以浙江为例，由省信用浙江建设领导小组办公室（设在省发改委）作为牵头单位对失信被执行人实施信用联合惩戒，并专门制定了《2018浙江省失信被执行人联合惩戒实施方案》，对推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设明确分工和时间表，涉及37家联动单位。目前，省民政厅、省工商局已经将失信被执行人名单嵌入工作系统，省公共信用信息服务平台已实现企业投资项目在线平台2.0版的嵌入应用。省工商局系统已经与国家工商总局对接成功，在企业申请办理法定代表人等变更、备案登记时，会自动比对失信被执行人名单，自动实施拦截。被执行人失信信息已纳入省发改委正在推进的“531X”信用模型项目，该项目完成后将实现被执行人失信信息嵌入所有省级部门业务系统。但是，信用立法方面总体相对滞后。除了一些政策性规范文件外，国家层级上的法律、行政法规缺失，偶见一些省份制定了单行条例，不但在形式上未出台统一的信用管理法律，现有立法还表现出调控能力不足、信用保障机制不充分、信用激励机制不完善等缺陷。各地在与地方相关部门建立失信惩戒机制时，不可避免会遭遇无法可依的尴尬局面，许多单位也往往以此为借口不愿配合法院实施惩戒措施。

 

在信息化社会的背景下，市场主体的资产负债情况、违约失信记录、司法信息等不再是简单的个人资料，市场主体的信用信息公开成为信息化、社会化和市场化时代的新要求。互联网等现代信息技术的出现也使得收集、整理、使用大范围的市场主体的信用信息成为可能。20世纪70年代以来，在发达市场经济国家，信用信息公开立法、对信用中介机构业务的规范和信用的社会责任机制等现代信用法律制度逐步趋于成熟和完善，成为国家信用交易和信用管理行业得以健康发展的根本保证。完备的信用法律体系是信用行业健康规范发展的基础和必然要求，健全的信用法律体系，可以在客观上为信用的实现提供一种支撑的社会平台，使人们不能为、不敢为失信行为，更遑论不主动履行生效判决。结合解决执行难工作，应该从（1）信用信息公开、管理法律制度；（2）信用中介机构准入、监管法律制度；（3）信用责任法律制度，主要包括失信的惩戒机制和守信的激励机制等三个方面来进行建构。在对失信企业予以严惩的同时，亦应当明确规定对于信用良好、信用等级较高的企业在股票和企业债券发行中给予优先安排，可以获得银行较高的信用额度和更为优惠的利率价格等。

 

完善社会救助体系，重点解决涉民生案件执行难问题

 

确无履行能力的当事人大量存在是客观事实，法律上称之为执行不能。执行不能案件有的属于商业风险、交易风险、借贷风险，法院判决后，确无可供执行财产。但是也有相当一部分是刑事诉讼被害人、道路交通事故受害人等弱势群体，不能将这部分人通过诉讼、执行后拿不到赔偿款简单归入商业、交易风险和法律风险的范围。这一类涉及民生的案件，如果被执行人确无履行能力，受害人、申请执行人又极度困难，政府应当承担社会管理责任和社会救助义务。结合宁波市成为全国首个国家保险创新试验区，宁波中院积极探索司法援助保险。2017年12月26日，宁波中院与中国人寿财险宁波市分公司签订宁波市司法援助保险合同，标志着全国首个司法援助保险项目正式在宁波落地。保险合同由政府安排专项资金，以宁波中院为投保人，以涉人身损害赔偿的刑事附带民事案件申请执行人为受益人。受益人依据已生效判决书确定的人身损害赔偿金执行穷尽后未执行到位部分，保险人根据保险合同的约定进行赔偿，顶格赔付额可达人民币8万元。目前试点效果良好，已在全省推广。除刑事诉讼的被害人外，我们还建议能将该机制的适用范围扩展至“执行不能”的道路交通事故案件中的受害人。道路交通安全法设立了“道路交通事故社会救助基金”，该救助基金实际使用的比例很低，每年结余的数额很大。可以考虑将该基金以商业化运作的方式，购买司法援助保险，专门用于救助道路交通事故中的执行不能案件。在追索劳动报酬、赡养费、抚养费、扶养费等涉民生案件中也同样要加强社会救助。

 

（原文链接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2019-02/28/content_152472.htm?div=-1）