深入推进基层法院内设机构改革

深入推进基层法院内设机构改革

 

宋金林 薛子裔

 

深入推进基层法院内设机构改革已成共识，如何改，见仁见智。讨论这个问题，要立足中国地域广袤，地区差异较大的国情，坚持实事求是，因地制宜。在具体操作上，笔者认为要处理好几个关系：目标与方法的关系，继承和创新的关系，审判和管理的关系，法定和自由的关系，对口指导和机构精简的关系。

 

深入推进基层法院内设机构改革已成共识，如何改，见仁见智。讨论这个问题，要立足中国地域广袤，地区差异较大的国情，坚持实事求是，因地制宜。整体而言，要围绕审判这个核心职能进行组织设计。在具体操作上，笔者认为要处理好几个关系：

 

一是要处理好目标与方法的关系。 “去行政化、服务审判”已成为基层法院内设机构改革的共识。这个目标的实现需要考虑现实情况和方法步骤。具体而言，其一，必须思考机构精简后领导干部的分流问题。交流到其他党政机关，或保留待遇退出领导岗位等是常见方式，应坚持一步到位。其二，组织结构模式是手段，本身并无优劣之分，关键看能否保证组织良好运行。要综合考虑专业划分、员额法官人数、人员编制、案件数量、职能定位等因素设置基层法院内设机构。机构设置后，可以根据实际情况作必要的调整。

 

二是要处理好继承和创新的关系。审判部门和管理部门内部分离制已经运行三十多年，已成为我国司法的传统。一些国家采取外部分离制，将行政事务剥离给司法行政部门或相关机构。一些国家不设置业务庭，成立法官委员会或法官监督委员会，实行法官自我管理。借鉴国外的有益经验须考虑我国司法传统，立足我国的司法实践。继承也不等于故步自封。改革创新要尊重管理的一般规律和司法的特殊规律。如伴随司法改革推进，一些机构的职能发生变化，改革要尊重这种变化。立案登记制改革后，立案是形式审查，主要任务是案件登记，立案并未行使审判权，将立案庭改造为诉讼服务部门，将其定位为审判辅助机构是妥当的。

 

三是要处理好审判和管理的关系。当前实践中比较突出的问题是采取分庭管理模式还是采取团队模式，抑或其他模式对审判活动进行组织管理。团队模式的优点是相对灵活机动，缺点是规模较小、稳定性不足、自我约束缺乏。审判团队并非法定的审判组织，而是为了提高案件质效的办案单元，如果团队负责人缺乏高超的业务能力和高明的管理能力，团队很容易陷入不良状态，裁判不统一、效力低下、人心涣散等问题会突显。一般而言，人员编制充分，案件数量大的基层法院，采取分庭模式较为妥当。反之，可考虑采取团队模式。其实，分庭管理模式与团队模式并无本质冲突，可结合使用。在分庭管理模式下，可进一步采取团队模式，专业化审理案件。

 

四是要处理好法定和自由的关系。法院内设机构设置无序化增长集中反映了法院内设机构设置的法定化条件和程序的缺失。当前形势下，扁平化管理是原则，要适当增加管理幅度，减少管理层级。笔者认为，整体而言，基层法院一般只设刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭，但案件数量过大的法院，可增设专门业务庭，但需要呈报批复。因再审案件数量过少，可将此类案件交由院领导中的员额法官审理。可根据改革发展形势，设置执行警务局，将现在的执行局和法警部门整合。坚持内设机构设置的原则、条件和程序法定是此项改革取得切实效果，防止陷入“精简—膨胀—精简”循环的重要保证。

 

五是要处理好对口指导和机构精简的关系。四级法院职能定位不同，内设机构改革不能因为上下级存在业务监督指导就搞上下完全对口。基层法院的核心功能是依法公正解决纠纷，内设机构改革要精简、高效，推行扁平化管理，将资源集中于审判工作这个核心。如果搞上下完全对口，基层法院内设机构是无法精简的。基层法院内设机构精简不仅不能搞上下完全对口，而且还要优化外部法治环境，规范法院参与社会综合治理的范围、方式方法。有些地方，法官被安排参与联合执法、卫生整治、交通协管等与司法无关甚至与法官中立地位相冲突的工作，挤占了法官大量的时间精力，损伤了司法公信力。

 

（原文链接：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2019-02/04/content_151722.htm?div=-1）