我国设置调解前置程序的必要性可行性及实施方案研究

我国设置调解前置程序的必要性可行性及实施方案研究

 

北京市高级人民法院副院长 马强

 

调解前置程序是多元化纠纷解决机制改革中的一项重要内容,是指将特定类型纠纷的调解设置为诉讼的前置程序,调解不成时方可以进入审判程序。最高人民法院《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中要求法院积极探索建立调解前置程序,但同时明确应当在征求当事人意愿的前提下进行,使得我国的调解前置有别于其他国家以强制启动为基础的调解前置。认识上,学界和实务界对于调解前置程序的必要性和可行性仍有不同观点。实践中,因没有强制性法律约束,当事人往往拒绝调解或者借调解拖延诉讼；因没有统一、规范、配套的程序制度和保障机制,法院在推行中也难免发生调解前置程序空转,调解与诉讼程序脱节等情况。笔者认为,在我国当前法治观念已经深入人心,多元调解工作正在深入推进的形势下,调解前置程序应当尽早提上立法工作议事日程。

 

一、设置调解前置程序的必要性

 

(一)打造共建共治共享社会治理格局的需要

 

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标,要求完善矛盾纠纷化解体系,形成层层分流、源头化解的良性运行机制。从矛盾纠纷化解规律看,社会纠纷纷繁复杂,理应有不同的纠纷解决渠道。从矛盾纠纷性质看,人民内部矛盾通过调解方式解决,具有天然合理性。实践中,家事、交通事故损害赔偿、劳务、物业、小额债务等大量琐细民间纠纷,很少需要司法介入来认定法律关系,明确法律适用规则。将这些纠纷纳入调解前置程序范围,有助于消解当事人积怨、平复当事人情绪、修复当事人之间的社会关系,同时提高纠纷解决效率、降低纠纷解决成本。

 

(二)深化司法体制综合配套改革的需要

 

目前,本轮司法改革已经进入攻坚克难的“后半程”,如何提高办案质效和司法公信力成为司法改革落地的关键。提高办案质效,要靠法院内部挖潜,优化司法程序,实行繁简分流；但更重要的是,要增强社会主体的自主性和自治性,发挥非诉讼纠纷解决机制的作用,从源头上预防化解纠纷。设置调解前置程序,进一步发挥社会力量化解纠纷的作用,将大量适宜调解的纠纷化解在诉讼之外、立案之前,才能够把法官从审理大量重复性琐细纠纷的压力中解放出来,集中精力研究疑难复杂案件,通过高质量的裁判为社会行为提供规则指引,不断提升司法的公信力和权威性。

 

(三)解决多元调解“启动难”等瓶颈问题的需要

 

当前,因没有法律强制性规定做支撑,多元调解工作面临程序启动难、成效提升难等瓶颈问题。主要原因:一是当事人及社会公众对调解还存在误解,认为调解就是妥协让步,会导致自己的实体权益受损,因此盲目排斥、拒绝调解。代理律师基于经济利益考虑往往也拒绝调解。二是基层调解组织解纷能力弱化,群众认可度不高,有相当部分的当事人不愿意选择走非诉讼渠道解决纠纷。三是因缺乏有力的法律约束,各地方多元调解工作开展的好坏,完全取决于地方党委、政府及法院自身的重视程度,导致各地区发展不均衡、不稳定。设置调解前置法定程序,赋予其法律效力,是解决上述问题,促进多元调解长效、稳定、均衡发展的关键。

 

二、设置调解前置程序的可行性

 

设置调解前置程序具有理论上的可行性,我国部分地区也具备了开展调解前置程序试点工作的条件。

 

(一)调解前置并未限制当事人的诉权

 

客观而言,调解前置程序影响了当事人的程序选择权。但基于现代社会纠纷量不断增长和司法资源无限短缺的现实,国家对当事人的程序选择权作出适当的限制具有正当性和合理性。实践证明,即使一方或者双方当事人最初拒绝以调解方式解决争议,但仍然存在着当事人达成其事先没有意识到的能够达成调解协议的可能性。调解前置程序为当事人提供了在第三方斡旋下冷静解决纠纷的额外机制,从另一方面看也是对其程序利益的一种保护。

 

(二)调解前置不违反调解自愿原则

 

调解前置程序与调解自愿原则并不发生冲突。任何法律原则都会有例外,如离婚案件中的调解程序就是一个法定的判决前的必经程序。同时,对于调解自愿原则的理解,侧重点应放在以调解方式处分实体权益的自愿性。调解前置程序并未影响当事人的意思自治,调解结果的接受与否完全取决于当事人自己的抉择。如果当事人之间无法达成调解协议,仍可通过诉讼途径维护权益。因此,调解前置程序从根本上并未违反调解自愿原则。

 

(三)北京、上海等地法院具备了开展调解前置程序的条件

 

近年来,北京、上海、安徽等地法院积极开展调解前置程序实践探索,制度较为健全、组织体系较为完善、保障较为充分、信息化程度也较高,具备了开展调解前置工作的基本条件。如北京法院已经形成“多元调解+速裁”工作规范体系,669名特邀调解员进驻17家基层法院开展先行调解,多元调解经费得到财政支持,诉调对接中心建设正在稳步推进,多元调解工作绩效纳入首都综治考评体系,案件繁简分流、多元调解及速裁一体化信息平台已经上线运行。

 

三、调解前置程序的实施方案

 

调解前置程序的立法需要丰富的实践样本,先行选择部分诉调对接工作基础较好的省、市,依托法院开展调解前置程序试点工作符合实际,具有可行性。以法院为中心开展调解前置程序试点工作,能够增强当事人的认同感。更重要的是,法院的专业指导、程序规制和司法强制力的保障,能够提高调解的专业化水平,保证调解前置程序规范有序。具体实施方案如下:

 

(一)调解前置程序的适用范围

 

《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第27条规定,各地法院可以对家事纠纷、相邻关系、小额债务、物业服务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷等7类纠纷探索调解前置。这7类纠纷或者当事人之间存在亲缘或地缘关系,或者法律关系简单、权利义务关系明确,或者当事人双方矛盾尖锐,纠纷成因复杂,通过司法裁判较难取得良好社会效果。将这7类纠纷纳入调解前置程序,能够充分发挥调解便捷高效、保密性强、方式灵活、有助于修复社会关系、能够一揽子解决当事人之间所有纠纷等优势,确保纠纷稳妥化解,促进社会和谐稳定。同时,还应设置兜底条款,为各试点法院根据需要化解一些其他类型的群体性纠纷,以及一些在当地调解基础较好的纠纷类型留下空间。

 

(二)调解前置程序中的诉调对接模式

 

为提升调解员的调解能力,确保调解前置程序的权威性,试点工作应建立紧密型诉调对接模式下的调解前置程序。特邀调解员进驻法院,在专职调解法官的全程指导下开展调解工作。专职调解法官决定重要的程序性事项,如调解员选任和更换、虚假诉讼的处理、拒绝调解的惩戒、是否进行鉴定等的决定。调解成功的案件,法院可以提供充分的司法保障；调解不成的案件也能及时转入审判程序。

 

(三)调解前置的配套保障机制

 

为保证调解前置程序顺畅运转,试点法院应建设一支与调解纠纷数量、类型相匹配的特邀调解组织和特邀调解员队伍,确保导入调解程序的纠纷能够及时有效的得到处理,避免出现程序空转、拖延调解。同时,试点法院要积极争取党委政府支持,为调解前置程序的开展提供必要的经费、场地保障。

 

(四)调解前置程序的主要规则

 

一是调解员的确定。借鉴台湾民事诉讼法的规定,调解员确定,由专职调解法官选任调解员一至三人。当事人对于调解员有异议或合意选任其他人选的,法官可以另行选任或者依合意选任。当事人对法官另行选任的调解员仍有异议且无正当理由的,视为当事人拒绝调解。

 

二是调解程序的启动。纳入调解前置程序案件范围的案件,于起诉前应先经法院特邀调解组织或特邀调解员调解；其他纠纷,当事人也可以于起诉前申请特邀调解组织或特邀调解员调解。本着尊重当事人对调解程序选择权的理念,如果当事人双方约定在起诉前应先经法院调解的,在起诉前应先经法院特邀调解组织或特邀调解员调解。未经调解,一方当事人径行起诉的,对方当事人可以在答辩期间提出抗辩。抗辩成立的,视当事人的起诉为调解申请。但对方当事人已经针对起诉状内容进行答辩的,不得再以存在先行调解约定为由进行抗辩。

 

三是调解程序与管辖权异议程序。应在调解前置程序中设置管辖权异议程序。被告对管辖权有异议的,应当自收到申请调解材料之日起7日内提出管辖权异议。当事人提出异议的,调解程序中止,由专职调解法官对管辖权异议案件进行审查。异议成立的,人民法院对案件裁定不予受理；异议不成立的,人民法院裁定驳回当事人申请,案件自裁定生效之日起恢复调解。人民法院审理调解前置程序中的管辖权异议案件,实行一审终审,避免漫长的管辖权异议程序影响调解前置程序的进程。当事人未提出管辖异议,并到庭参加调解的,视为受诉人民法院有管辖权,但违反级别管辖和专属管辖规定的除外。

 

四是设置拒绝调解惩治机制。为了规制拒绝调解、不配合调解、借调解拖延诉讼的当事人,应设置拒绝调解的惩治机制。当事人无正当理由于调解日期不到场,必须到场的当事人有代理人到场而本人无正当理由不到场,调解员应在调解报告中载明,法官可根据调解情况对上述不到场当事人参照我国民事诉讼法规定处以罚款。

 

五是建立调解前置程序与法院速裁程序的紧密对接机制。对于调解成功的案件,由法官根据当事人的申请及时予以司法确认；对于调解不成,但事实清楚、权利义务关系明确、当事人争议不大的纠纷,应尽快转入速裁程序,由法官根据调解过程中查清的事实和固定的证据及时裁判。以速裁机制为促进和保障,提高调解前置程序的成效。同时,双方当事人到场未达成调解协议的,法院可根据一方当事人申请,对该案件适用诉讼程序开展辩论。但另一方当事人申请延期开庭的,法院应当允许。

 

调解前置程序在我国还是一项全新的制度,试点初期应当秉持审慎的态度,设置相应的程序评估机制,合理划分时间节点,总结试点具体情况和收集相关数据,科学全面地评价试点地区调解前置程序适用的真实效果,逐步推动调解前置程序制度立法。