人民陪审员制度改革试点中的问题及完善

人民陪审员制度改革试点中的问题及完善

 

国家法官学院 胡云红

 

2015年4月，最高人民法院、司法部制定《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），该《试点方案》经十二届全国人大常委会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权在全国10个省（区、市）50家法院开展人民陪审员制度改革试点工作。目前，我国人民陪审员制度改革试点进程已经过半，笔者通过实地调研、问卷调查、访谈、观摩庭审等方式对部分试点法院和非试点法院进行了调研。

 

一、人民陪审员制度改革试点中存在的主要问题

 

1.群众认知认可度低

 

由于宣传时间短、力度不大，导致在选任过程中群众对人民陪审员制度的认知度非常低，参审热情不高。

 

2.制度设计上存在的问题

 

（1）人民陪审员名额确定基数缺乏科学依据。在规定人民陪审员名额时，人民陪审员的基数以法官员额数计算。而人民陪审员参审是要参与到具体案件的审理，且合议庭或者大合议庭通常需要人民陪审员的数量要远大于法官。加之人民陪审员属于兼职参审，对其参审案件要有上限限制。因此，在确认人民陪审员名额时，应当以上一年度法院的收案数为基数，乘以一审普通程序比例系数确定人民陪审员的名额比较合理。再者，我国人民陪审员任期五年，这本身已经限制了人民陪审员的流动性和公民参审的概率，不利于充分发挥陪审制度的司法监督和提高司法公信力的功能。

 

（2）选任方式单一、影响参审积极性。依据相关规定，人民陪审员参审需要经过三次随机抽选的方式最终决定个案合议庭中参审的人民陪审员。之所以采取这种选任方式，目的在于克服原来人民陪审员通过组织推荐和个人自荐方式产生所造成的人民陪审员职业类型较窄，多来自政府机关和事业单位、缺乏广泛性和代表性的弊端。

 

3.事实审与法律审的区分问题

 

实践中，试点法院普遍反映有的案件事实问题与法律问题交织在一起，往往事实认定依赖于法律适用，法律适用直接决定事实认定，很难绝对分开。

 

4.忽视民意对制度的影响

 

人民陪审员制度是一项需要全民参与的制度，社会对该制度的认可程度直接影响着司法公信力的提高和国民对司法的态度。各试点法院虽然对人民陪审员数量、构成、参审案件的数量、调解数量有一定的统计，却忽视了社会公众对该项改革的反映和反馈。

 

5.管理培训上存在的问题

 

多年来陪审制度由法院主导的状况一直未能得以解决。人民陪审员由法院选任、管理和使用，不仅难以发挥陪审制度对法院的监督功能、提高人民陪审员制度的公信力和人民法院的公信力，而且也难以克服多年来人民法院只是将人民陪审员作为组成合议庭的“摆设”这一诟病。同时，由于人民陪审员参审给法院带来的种种人力、物力、财力上的负担，也难免造成一些法院在适用该制度时消极应对，流于形式。因此，成立一个独立于法院的第三方人民陪审员管理机构势在必行。

 

6.陪审补助保障问题

 

仍有部分试点法院人民陪审员的经费没有得到落实。即使是落实的法院，由于各地区经济发展水平的不同，补贴费用也不尽相同。补助过低，严重影响了人民陪审员的积极性。各试点法院普遍反映，大多数人民陪审员都有本职工作，参审经常与工作相冲突，影响案件正常审理。

 

二、完善人民陪审员制度的建议

 

1.明确人民陪审员制度的地位

 

有必要对现行人民陪审员制度中的各项规定进行梳理，并对有关条款进行修改、整合和完善，制定一部人民陪审法，提升陪审制度的立法层次，让人民陪审员工作真正有法可依、走上规范化、程序化、法治化轨道。

 

2.设立专门管理机构、有效实现随机抽选

 

地方人大作为地方最高权力机关，不仅有立法权，还有监督本级人民政府、人民法院和人民检察院等部门的监督权。如果地方人大设立专门的人民陪审员管理机构，不仅从选任上具有一定的优势，而且还能够充分发挥陪审制度对人民法院的监督作用。因为人大相对于人民法院而言，在协调公安机关、司法行政机关、检察机关等政府各职能部门上具有优势，更容易对人民陪审员候选人选进行资格审查，排除不宜担任人民陪审员的各项情形。

 

3.采取随机抽选为主、推荐与自荐为辅的选任方式

 

在不改变人民陪审员任期制的情况下， 可以采取随机抽选为主、推荐与自荐为辅的选任方式。既避免了人民陪审员选任中的人为操控因素，又使有意愿参审的人员成为人民陪审员，可以从一定程度上保证参审质量，提高人民陪审员的参审积极性。

 

各地法院应当根据本辖区地域和人口特点，合理分配人民陪审员的随机抽选名额比例。如在人口众多、比较繁华的城市基层法院，可以按照本辖区人口的性别、学历、职业、政治面貌等标准，分配人民陪审员名额比例，在此基础上进行随机抽选。如果是偏远、少数民族地区的基层法院，可以按照本辖区少数民族人口与汉族人口的比例等分配人民陪审员名额比例，尽可能地使之与当地人口比例相适应，发挥少数民族人民陪审员在化解民族矛盾上的作用。对于乡镇派出法庭人民陪审员，可以在法庭辖区内进行随机抽选，建立本法庭人民陪审员库。通过上述灵活变通的方式，尽可能使人民陪审员就近参审，节约交通、时间成本。

 

4.强化法官指引作用，保障人民陪审员有效参审

 

事实审与法律审的分离需要法官在庭审前对非法证据予以排除、庭审中给与人民陪审员适当引导、评议时就涉及事实的认定问题为人民陪审员作出法律解释。由于目前我国人民陪审员制度改革尚处于试点、摸索阶段，可以在法院的每一个审判庭选择部分法官参与事实审与法律审分离的探索，可以在统计工作量时对这部分法官办理的案件数量乘以一定倍数的系数，使法官的付出有回报，增强他们用好陪审制度的内在动力。

 

5.科学合理区分案件的事实与法律部分

 

合议时，对于刑事案件而言，人民陪审员需要判断被告人被控犯罪事实是否实际发生、情节轻重、是否有可以认定从轻、减轻处罚等内容即可，至于构成何种罪行，以及应当如何量刑则由法官进行判断。对于民事和行政案件，审判长应当就裁判文书中“本院查明”部分需要认定的事实引导人民陪审员进行评议，包括哪些证据可以采信、认定事实的理由、结果等。

 

6.人民陪审员履职保障制度化、法律化

 

建议各地将陪审工作经费纳入地方财政每年的独立预算，这些预算应当包括人民陪审员专门管理机构的管理费用、宣传费用、培训费用、陪审补助等，此外，还应当包括人民陪审员的人身保障费用等。建议今后应当以法定形式规定各单位，包括企事业单位、法人、其他组织等支持本单位职工担任人民陪审员的义务。

 

7.加强宣传教育、提高人民陪审员制度认知度

 

开展全民教育，从学校到单位、社区等进行广泛地宣传教育。使每一个公民都意识到这项制度的价值和功能以及对整个社会的影响。建议应当在今后的立法中明确宣传媒体、特别是国有媒体在黄金时段按比例免费播放公益广告，包括人民陪审员制度公益广告的义务。