公安机关处置群体性事件的基本关系创新

今年10月,习近平总书记就加强和创新社会治理作出重要指示:“政法综治战线要更加注重联动融合、开放共治,更加注重民主法治、科技创新,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,提高预测预警预防各类风险能力。”在总体严峻的执法环境下,公安机关作为社会治安事件、群体性事件的直接处置者,十分容易在敏感、复杂的矛盾冲突中陷入被动。因而,只有切实贯彻上述重要指示精神,对传统的警务执法理念、对待新媒体的态度以及公安机关自身的管理体制探索创新性的关系模式,才能建设实现更高水平的平安中国。

 

与纠纷事主的关系:从强力管制型转变为调解疏导型模式

 

我国的法制与社会治理模式,过去长期以职权主义为基础,积淀形成了较浓厚的强力管制型警务执法理念。而在当前公众权利意识、法律意识显着增强的形势下,公安机关必须转换思路、更新定位,以化解社会矛盾为出发,理顺与纠纷事主的关系。

 

近年来,大量的群体性事件实例表明,由于有的指挥员和民警在处置过程中方法失当,没有耐心疏导矛盾、调查了解事件原委,给了一些不法煽动者可乘之机。群体性事件不论是经组织策划还是由偶然冲突引发,往往都包含有一定的利益纠纷,本质上是一种利益诉求上的冲突。因此,本着化解社会矛盾的原则,公安机关与纠纷事主的关系应定位为调解疏导的关系,避免激化或制造新的矛盾。在法治化的视野下,公安机关应根据具体情况运用不同的处置方式和策略。

 

对纠纷事件享有管辖权时,应做到依法处置、以法服人。该种情形主要适用于由公安机关所管辖的治安案件、刑事案件、交通事故等引发的群体性事件。应着重注意宣传法律、严格程序、展示证据,树立公安机关公正无私的执法形象；切忌出现事实不清、执法不严、处置不公的情况,避免造成公安机关有意偏袒包庇、掩盖事实的舆论印象。

 

对纠纷事件不具有管辖权时,则应注意听取意见、反映诉求,积极协调配合有关部门疏导化解矛盾。此种情形中,公安机关到场处置的基本任务应定位于维持现场秩序、防止事态扩大,包括由征地拆迁、涉访涉诉、劳资纠纷、下岗安置等问题引发的群体性事件。在这类事件中,公安机关虽不是利益矛盾的有权处置者,但其执法方式和工作态度将对事件参与者的群体性情绪产生十分重要的影响,尤其要避免越权执法、滥用警械和强制手段。当然,这一定位并不意味着放弃或排斥警务强制执法权。当现场秩序失控,出现危及社会公共安全、公民个人权益和民警自身安全的违法犯罪行为时,公安机关理应依法果断强制执法。

 

与信息媒体的关系:从封闭阻断型转变为合作监督型模式

 

随着数字技术和移动网络的高度普及,QQ空间、微博、微信在手机网络上被广泛应用,在新型媒体生态中对重大社会事件进行信息封锁和传播阻断几乎已成为不可能,且反而容易陷入舆论上的被动境地。新型媒体的快速发展,实际上催生和推动的是公众个体逐渐提高的社会监督参与度和日益鲜明的公共事件知情权。因此,公安机关应主动利用各种新型媒体渠道传导正确信息、稳定社会舆论,通过接受社会监督、满足公众知情权的方式来制止谣言和恐慌的传播,确保在群体性事件处置的信息机制中占据主导优势地位。

 

首先,应当充分利用官方微博、微信公众号等新型媒体渠道及时发布信息,实现警民互动、接受社会监督；其次,充分与主流新闻媒体进行合作,主动实施信息干预、引导社会舆论。与微博、微信等新兴自媒体具有公信度高、信息全面、报导准确等优势。公安机关在群体性事件的处置中应充分利用这一有利阵地,及时、全面地向主流媒体公布信息,自觉对自媒体领域中自发、无序的信息传播进行引导和干预；再次,坚持信息公开,主动接受舆论监督。在与新闻媒体的信息合作中,公安机关还可尝试探索重大突发事件的新闻媒体联席、联动制度,邀请新闻媒体跟踪参与事件的处置工作,实时报导、回应事件处置中的疑点、难点问题。

 

政令与警令的关系:从以块为主型转变为条块并重型模式

 

我国实行“统一领导、分级管理,条块结合、以块为主”的公安管理体制。长期以来,这种双重领导的体制在实践中造成上级公安机关讲“统一领导”,地方政府讲“以块为主”,都成为基层警务工作的直接领导。其中,由于依靠地方的财政、人事制度,公安机关在实际工作中更多地由地方政令直接安排工作,而上级公安机关的政治和业务领导则显得相对局限,“以块为主”发挥着显着的主导作用。

 

虽然在很多场合下,地方政令往往也代表着执行国家法律的一种形式,但仍然有两个问题不容忽视:一是地方政令并不等于国家法律,甚至本身可能违法；二是地方政府职能宽泛,在政令体系支配下的公安机关,更多地被作为地方施政工具而不是专门执法机构来对待,那么就难以避免迫使公安机关的活动超出警务职责范围和法定执法标准。正是由于上述体制因素的存在,导致近年来各地基层公安机关管了很多不该管、管不好的非警务活动,在警务执法活动中也难以摆脱地方政令的左右干预。最终,耗费了大量警力资源和执法成本,人民群众又不能满意。

 

2015年2月,中央审议通过了《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》,其中就明确提出了建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制的总体改革目标。实际上,就是指明警务执法工作中政令和警令之间的关系仍有待理顺。从法治化的角度看,公安职能的定位应当是执行国家法律。　　　随着当前公安改革的深化推进,完善财政、人事等公安管理的配套制度,以及加强人民警察法的立法修订,进一步明确公安执法中政令与警令的关系协调问题,构建条块并重型的公安管理体制,都是亟待研究创新的重要课题。（周睦棋）