努力为人民群众提供多元化纠纷解决路径

广东省高级人民法院院长 龚稼立

 

多元化纠纷解决机制是诉讼与非诉讼程序共同构成的纠纷解决系统。党的十八届三中全会提出“推进法治中国建设，实现国家治理体系和治理能力现代化”，四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善多元化纠纷解决机制”，五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”，标志着多元化纠纷解决机制已上升为中央全面深化改革、推进依法治国战略部署的重要内容，也成为我国完善纠纷解决方式、满足人民群众多元需求的重要路径。在这场党政主导、司法引领、多元共治的深远变革中，人民法院要充分发挥在多元化纠纷解决机制改革中的引领、推动和保障作用，为妥善化解各类纠纷、实现人民安居乐业、促进经济社会发展提供强有力的司法保障。

 

一、多元化纠纷解决机制改革的时代意义

 

一是多元化纠纷解决机制是完善治理体系的战略命题。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。完善多元化纠纷解决机制，引导社会各界共同推进法治社会建设，有利于促进政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，实现国家治理体系和治理能力现代化。党中央《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》要求“健全矛盾纠纷多元化解工作格局，促进各类非诉讼矛盾纠纷解决方式健康发展，推进矛盾纠纷多元化解制度建设”。《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》提出“建设功能完备、形式多样、运行规范的诉调对接平台，畅通纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的纠纷解决方式”。在司法作用不断提高的社会背景下，党中央强调多元化纠纷解决机制的独特价值，确立“共建共享”的社会治理理念，是党对社会治理规律认识不断深化的结果，有利于促进社会组织及公众有效参与社会治理，充分动员社会自身力量去应对矛盾的化解、秩序的维护乃至正义的追求，将法治的精神融入到社会治理体制中，全面推进法治中国建设。

 

二是多元化纠纷解决机制符合纠纷解决的客观规律。在东方法律传统中，厉行德治，倡导无讼，西方法律文化中，也认为诉讼会吞噬时间、金钱、安逸和朋友，中西方人们对诉讼的局限性都有着清醒的认识，理性选择纠纷解决方式是人类的共同需要。在经济发展新常态下，社会主体关系多元性、利益冲突多样化的背景，共同决定了纠纷的类型是多种多样的，纠纷当事人所追求的公平在内容和标准上往往存在很大的差异，调解的作用无论在民事、行政还是刑事争议的处理中都日益受到重视。多元化纠纷解决机制能够实现对诉讼程序的改善，减少对抗程序、降低法律技术风险，鼓励人们通过协商、调解自行选择解纷机构和解纷依据，通过和平的交流、对话，减少对抗，预防矛盾激化，实现人类社会互利和双赢的共同追求。

 

三是多元化纠纷解决机制有利于满足人民群众的多元司法需求。诉讼必须与其他纠纷解决方式相协调，并允许当事人在一定的限度内进行自由选择，才能实现对当事人权益的充分保障。过高的诉讼成本和时间代价往往会使不少当事人放弃救济，多元化纠纷解决机制成本低廉、程序简便易行，可以最大限度节约当事人的金钱和时间成本，一次性解决多方面和多层次的纠纷和利益诉求，以平和、合理的方式解决纠纷，减少对抗性，增加和解的机会，有利于维护需要长久维系的合作关系和人际关系。随着调解、仲裁、行政裁决、行政复议等非诉讼程序的不断完善，允许当事人根据自主和自律原则选择地方惯例、行业习惯和标准等解决纠纷，更达到情理法的融合，实现在尊重公民自由处分权的前提下，满足人民群众不同价值取向和司法需求，修复社会关系，促进社会和谐。

 

四是多元化纠纷解决机制符合合理配置司法资源的现实需要。当前，司法改革进入攻坚期，法官员额制改革让法官的数量在一定意义上减少了，立案登记制改革让进入司法程序的案件大幅增加了，案多人少情况更加突出。司法是维护社会公平正义的最后一道防线，不能变成第一道防线和唯一的防线。广东法院2016年上半年共新收各类案件718825件，同比增长9.26%，其中民商事案件383756件，同比增长8.35%。在案件数量增加、审判任务加重、审理难度加大的背景下，深入推进多元化纠纷解决机制改革，引进社会力量参与调解，让公众参与司法，有利于节约公共成本、优化审判资源配置，实现社会共同体自治，呼应了司法社会化的价值追求。2015年，全国人民调解系统共调处933万余件纠纷，商事、劳动仲裁超过100万件（商事10多万件），社会解纷力量的日益壮大，以较小的司法成本取得较好的法律效果，有力促进了法治社会建设。

 

二、广东法院在多元化纠纷解决机制改革中的实践

 

广东法院一直不断探索推进多元化纠纷解决机制改革工作。2008年以来，广东法院不断健全诉调对接平台建设，推动设立诉前调解室，完善司法确认机制推动人民调解、行政调解与诉讼调解的对接，引入社会调解力量，有效促进社会矛盾纠纷的化解。从2011年初至2016年上半年，全省法院共调解各类案件384141件，其中达成调解协议的有318202件，调解成功率达到82.83%，化解了大量矛盾纠纷，取得显着成效。

 

一是“请进来”调解，建设服务平台，对接人民调解。将诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、诉前联调等多功能为一体的综合服务平台，工作人员已达919人。在基层法院和人民法庭设立“人民调解工作室”，全省共建有驻法院人民调解委员会27个、驻法院人民调解工作室127个，建立了完善的诉讼调解和人民调解衔接机制，2015年共办理包括人民调解在内的司法确认案件14580宗。

 

二是“走出去”调解，联合综治维稳，完善平台建设。建立全省多元化纠纷解决机制，以人民法庭为依托，将诉前调解、巡回办案与当地综治信访维稳工作深度融合，促进法院与其他职能部门密切配合和协调联动。发挥行政调解、人民调解、行业调解的合力，特邀调解人员数量达1540人，为推动多元化纠纷解决工作提供了组织保障。

 

三是联动化调解，加强行政联调，提高调解质效。广东高院先后与省综治办、省司法厅、省公安厅、省工商局、省金融办、省妇联、中国互联网协会等部门或组织联合下发诉调对接文件20余个，建立诉调联动联调机制，实现有效衔接快速化解矛盾纠纷目标。目前全省法院与消委会、医调委、金融办等717个单位或调解组织建立联系，保障了特邀调解工作的开展。

 

四是专业化调解，引入社团力量，发挥专业优势。在司法实践中运用案例指引——诉讼“红绿灯”制度，引导当事人理性分析诉讼风险，促成了许多案件的调解（和解）。加强与行业协会、社团组织的联动，发挥行业协会、妇联等在特定领域调处纠纷的优势。积极应用中立评估机制，参与中立评估案件数2105宗，调解成功数1950宗。佛山中院还在2015年12月被最高人民法院与中国保监会评为“全国保险纠纷与调解对接机制建设示范法院”。

 

三、多元化纠纷解决机制改革的发展方向

 

深入推进多元化纠纷解决机制改革，是人民法院深化司法改革、实现司法为民公正司法的重要举措，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的必然要求。

 

一是以诉调对接为切入点，拓宽调解前置范围，发挥司法的引领作用。诉调对接是指在立案登记前或案件审理前，先由人民法院委托或委派的调解组织或者调解员对纠纷先行调解的制度。诉调对接工作根据民事诉讼法确定的先行调解原则，在充分尊重当事人意愿的前提下，着力解决调解程序启动难的问题，从源头上减少矛盾纠纷进入诉讼程序的数量，促进社会治理法治化水平的提升，探索适用调解前置程序的纠纷范围和案件类型。有条件的基层人民法院对家事纠纷、相邻关系、小额债务、消费者权益保护、交通事故、医疗纠纷、物业管理等适宜调解的纠纷，在征求当事人意愿的基础上，引导当事人在登记立案前由特邀调解组织或者特邀调解员先行调解，从而缓解基层法院审判压力，及时维护群众合法权益。

 

二是以特邀调解为着力点，壮大纠纷解决队伍，发挥司法的推动作用。特邀调解类似于国外法院的附设调解，能有效解决非诉讼纠纷解决方式权威性不足的问题，使调解的公信力得到提升。通过完善特邀调解制度，建立特邀调解管理名册，将人民调解、行政调解、行业调解、商事调解等调解组织纳入特邀调解组织名册，并吸纳人大代表、政协委员、专家学者、法律工作者等进入特邀调解员名册，对名册进行管理，全面配置各种诉讼外解纷资源，为人民群众提供多元解纷路径，节约时间和金钱成本。开展业务培训，对特邀调解主体进行指导与服务，帮助提高调解技能，为特邀调解提供必要的场所、办公设施。将特邀调解纳入法院案件系统流程管理，在纠纷进入特邀调解后，及时统计相关数据，完善登记、流转等相关制度，跟踪委派、委托案件的进展情况。组织开展特邀调解的业绩评估工作，建立特邀调解组织和调解员业绩档案。

 

三是以执行效力为落脚点，实现调解协议强制力，发挥司法保障作用。经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，实现强制执行效力的途径包括司法确认、公证债权文书、督促程序、提起诉讼等四种形式。人民法院或调解组织应当向当事人释明调解协议强制力实现的路径，引导当事人选择适当的方式实现调解协议的效力。一是司法确认，当事人可以向调解组织所在地基层人民法院或者人民法庭依法申请确认其效力，人民法院经审查认为调解协议符合确认条件的，作出确认决定书，即具有强制执行效力；二是公证债权文书，具有债权内容的调解协议，债权人可以申请公证机关依法赋予调解协议强制执行效力，债务人不履行的，债权人可以依法申请强制执行；三是督促程序，调解协议内容包括给付金钱、有价证券的，债权人可以向人民法院申请支付令，人民法院经审查认为债权债务关系明确、合法的，15日内发出支付令，债务人不在15日内提出异议或履行的，债权人可以申请执行；四是提起诉讼，调解协议具有民事合同性质，一方当事人未履行调解协议的，另一方当事人可以以此为据向人民法院起诉，请求人民法院依法作出判决。