行政诉讼有限调解制度的构建与完善

受“公权力不可处分说”影响,修改前的行政诉讼法规定“人民法院审理行政案件,不适用调解”。新行政诉讼法将“解决行政争议”作为立法目的,这要求人民法院必须运用一切可行手段化解矛盾。在行政诉讼中引入调解制度,可以充分发挥其柔性、灵活性,消除双方对立和对抗情绪,促成当事人合意及解决纠纷,实现行政争议的实质性化解。因此,构建符合国情的行政诉讼有限调解制度非常迫切。

 

行政诉讼调解的有限性

 

行政诉讼不同于民事诉讼,不仅涉及当事人的利益,而且涉及国家利益和公共利益,一味强调“和稀泥”,将严重损害法律和秩序,弱化行政审判监督职能,难以从根本上化解纠纷。因此,行政诉讼调解在范围和程序上区别于民事诉讼。一是调解范围受限,如果被诉行政行为系没有行政处分权的行政主体作出,不适用调解,即羁束行政行为引发的纠纷不得调解。二是行政主体调解的范围和自由程度与其拥有的裁量权和判断余地成正比。三是依法调解。调解只能在行政主体可以裁量的幅度内进行。

 

行政诉讼调解模式的选择

 

根据我国民事诉讼法“调解不成应及时判决”的规定,民事诉讼调解实行“审调合一”模式,案件的审判法官同时也是调解主持人。这有一定合理之处,但从长远看,调解法官与审判法官的职能分离是保证程序正义的理想选择。因此,应逐步将调解和审判区分开来,实行“审调分离”的诉讼模式。

 

构建“调审分离”的行政诉讼模式,应当在“立案登记制”的前提下,优化行政审判力量配置。把行政审判庭下的审判合议庭细分为审前合议庭和裁判合议庭。一方面,将行政诉讼调解交由审前合议庭完成,为审前合议庭配备具备行政诉讼知识、综合能力较强、社会经验丰富、善做群众工作的法官,起主要承担以下职责:裁定驳回不符合新行政诉讼法规定的诉求；通过对诉讼资料的初步审查,甄别被诉行政行为有无自由裁量和判断余地,分流出只能判决或不宜调解的行政诉讼案件,和可以调解的行政诉讼案件,实行分类管理；将现行政诉讼庭审中法庭调查及以前的审理工作前移至庭前会议完成,原则上开庭审理行政诉讼案件不再“纠缠于”当事人身份、案件事实的查明等；对不宜使用调解的行政诉讼案件,移送至裁判合议庭；对适宜调解的行政诉讼案件,组织双方调解,这是审前合议庭的工作重点。另一方面,配备行政诉讼业务娴熟,行政审判经验丰富,深谙司法办案的资深法官组成裁判合议庭,承担以下职责:审理不宜调解的案件；审理调解不成的案件,原则上不再对案件进行调解；及时作出判决。

 

行政诉讼调解制度的主要内容

 

在有限调解理念指引下,基于“调审分离”模式,确定行政诉讼调解制度的主要内容,搭建行政诉讼调解制度基本框架。一是调解的成立要件,既有具体的实体法规定,也有程序法要件。二是调解的适用范围,或以行政行为种类和属性为标准,或以行政诉讼类型为标准,或以法院司法裁量权及个案平衡为标准,确定调解的适用范围。三是调解的程序,设计公正合理的调解启动、调解过程、调解终结等程序,保证调解目的实现。四是调解的效力,通过从程序法和实体法两方面对调解效力作出明确规定,保证调解的“权威性”。五是调解瑕疵及救济,对于无效或可撤销的行政诉讼调解,在申请再审救济程序的基础上,补充规定提起新诉、请求继续审判、异议之诉等救济程序。六是完善行政纠纷多元化解机制,重构行政诉讼释明、和解、调解和判决制度,明确各自功能定位、工作要求和相互衔接。

 

行政诉讼释明、和解、调解、判决制度的衔接

 

新行政诉讼法明确将“解决行政争议”作为立法目的,就注定了行政诉讼的诉讼方式、工作重心必须与之相适应。释明、和解是当下行政诉讼实践行之有效的做法。构建行政诉讼有限调解制度,就要优化释明、和解、调解和判决制度,努力探索释明、和解、调解、判决相结合的行政争议多元解决机制。

 

一、释明、和解、调解、判决的功能分析。释明是“法院在审理开始时,和解方案说明及证据调查终了阶段,均分别说明法院就该事件之理解、想法,指出争点,表明法律上的见解及事实上之评价。即使最终辩论阶段,亦开示接近判决内容预告之法院的法律见解及心证,听取当事人及诉讼代表人之反论,资以得到比较合理之和解的解决或适当之判决”。它旨在让当事人清楚其在行政诉讼中的处境,进而对行政诉讼后果作出明智选择。行政和解是在行政诉讼过程中双方当事人基于自愿、平等协商,通过各自让渡一定利益解决纠纷。它是解决行政争议上的意思自治。行政诉讼调解是法院组织当事人进行协商,以最小代价解决行政争议的行为。它是法院最大限度寻求争议的共同点和结合点,达致各方利益平衡的纠纷解决方式。行政诉讼裁判,是法院依照有关法律、司法解释规定,对行政争议作出是非对错判断,对社会秩序最终衡量和决定。它们对解决行政争议均有不可替代的价值,都是实现“解决行政争议”立法目的的方式。

 

二、释明制度与有限调解制度的结合。行政诉讼释明制度与行政诉讼有限调解制度具有天然的融合性。应当从合法性、必要性、适度性、中立性等方面健全释明制度,将释明工作贯穿整个调解甚至诉讼始终。通过在行政诉讼调解中强化法官释明责任,使当事人获得与案件相关的法律和事实的充分信息,理解和采纳法官提出的调解方案,准确作出是否同意达成调解协议的决定,最大限度增加和解的几率,进而彻底解决行政争议。

 

三、和解制度与有限调解制度的结合。行政诉讼和解制度与调解制度具有趋同性,在很长一段时期,行政诉讼和解在我国作为调解的替代物实际存在并发挥巨大作用。在政府管理由消极行政向积极行政的当下,行政诉讼不仅应实行“审调分离”诉讼模式,而且应在整个诉讼中引导、支持、鼓励双方当事人自行和解。

 

四、判决制度与有限调解制度的结合。要实现新行政诉讼法“解决行政争议”立法目的,诉讼调解是不可或缺的手段。但是,我们也不能忽视依法裁判的重大价值,建立恰当的调解与审判的关系。首先,要根据行政行为是否具有自量和判断余地,确定行政诉讼调解的范围。不在此范围的行政诉讼不适用调解。其次,在可以调解的行政诉讼案件中,审前合议庭要坚持“能调则调、当判则判、调判结合,案结事了”。确实不能达成协议的,应当及时移送裁判合议庭审理,不能借调解压制行政相对人、侵害其合法权利。第三,对于在调解阶段调解不成、但在审理中要求调解并达成协议的,裁判合议庭原则上应当予以确认。（苏福）