法审判与司法行政的冲突与整合

法审判与司法行政的冲突与整合

 

海南省高级人民法院院长 董治良 

 

司法审判与司法行政构成法院组织的两大系统，但两者具有不同的组织属性、特征和运行规律，属于不同的权力结构。如何解决司法审判与司法行政的冲突与整合，克服行政化、科层化惯性侵蚀，是实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，以审判为中心的诉讼制度改革目标，建立依法独立公正高效权威的国家审判制度的重要内容。

 

一、司法审判与司法行政运行机制现状

 

我国目前的司法审判与司法行政运行机制根植于我国的革命历史传统，带有自身鲜明的特色，很难被完全归类于行政型法院管理模式或自治型法院管理模式，随着全面依法治国的推进，当前司法审判与司法行政运行机制存在以下问题：

 

（一）司法审判行政化

 

1.上下级法院之间审判管理权的行政化。依据我国宪法和人民法院组织法及三大诉讼法的规定，我国设立的是四级两审终审司法体制，上下级法院就审判体制而言是法律上的监督关系，不同层级法院的审判权也具有独立性、平等性。但是实践中这种监督关系逐渐泛化，最终演变为实质上的行政隶属关系。部分法院实行的案件考评机制、错案追究机制，使得下级法院法官为避免案件判决被上级法院撤销而习惯于请示上级法院；上级法院在批复下级法院案件的请示之外，不断地向下级法院发布指示、命令，增强了上下级法院关系的行政性。

 

2.院庭长审判管理权的行政化。在法院内部司法审判行政化模式下，庭长、院长享有相应的审判管理权，这种权力不仅作用于案件，而且因权力角色的混同，也作用于审判人员的奖惩、晋升等，这种自上而下的单向控制导致案件审批权广泛存在于审判管理中，影响妨碍了审判权的依法独立行使。

 

3.法官职务的行政化。尽管1995年法官法的实施表明，我国已经将法官区别于普通的公务员，实现不同的选任、晋升和管理制度。但是2005年公务员法却再次将法官纳入统一的公务员管理体系，实践中我国法院的人事管理制度，基本上是与行政机关的人事制度无异，且也被纳入了国家的人事管理体系，从现有规定来看，法官等级基本上是一种法官职务、行政职级的附随产品，带有明显的行政化特征。

 

（二）司法行政外部化

 

1.法院外部人财物管理外部化。目前，我们和其他部门一样，人、财、物分别由不同的部门管理，造成了法院管理的分散性：法院人事方面的人员编制、考试录用、职位晋升由同级政府组织人事部门管理；法院物质装备方面由同级政府发改委、规划部门、建设部门、工信部门等部门管理；法院经费方面主要由同级政府财政部门管理，审计部门监督。法院人、财、物受制于地方政府其他部门，如汉密尔顿所言，“就人类一般天性而言，对某人的生活有控制权，就等于对其意志有控制权”，妨碍了法院依法独立公正行使审判权。

 

2.法院内部人财物管理外部化。在法院内部，司法行政部门的关键职位都是由非法官掌握，法官对法院事务的管理处于边缘化。如司法人事管理归属于传统的政治部、人事处，作为法官主体代表的法官协会处于边缘地位，在司法体制改革之前，我们普遍未建立法官委员会负责法官选任、遴选、晋升、惩戒等核心管理事项。

 

二、解决司法审判与司法行政的冲突与整合需要把握的问题

 

司法审判与司法行政的差异性体现在：一是活动目的不同。司法审判的目的是解决纠纷，司法行政系统的目标是为司法审判提供支持。二是权威来源不同。司法行政权威依赖于自上而下的科层体制，司法审判权威根源于依法独立作出公正的裁断。三是运作方式不同。司法审判的运行具有独立性和自主性，司法结果受法律标准支配。司法行政的决定必须严格遵守科层制体系中上级的指令。四是控制结构不同。司法行政属于科层体制，其中的控制结构是权威等级，司法审判的专业性决定了审判人员受自我施加的标准和同业集体的监督控制。上述差异，在解决两者冲突和整合时需要把握以下几点：

 

（一）司法审判具有中心性，司法行政具有从属性

 

审判是法院的本质职能，也是法院这一组织存在的目的。因此，司法审判在法院组织系统处于中心地位，司法行政就是为司法审判服务，对司法活动而言，司法行政具有附着性和服务性，必须充分保障人民法院以审判执行为中心的各项工作职能的充分发挥，确保人民法院依法独立公正高效行使审判权。

 

（二）司法审判与司法行政相分离

 

世界各国的政治、文化和历史传统不同，司法体制也存在差异，大致有两种类型：一是以美国、俄罗斯以及日本、韩国等国家为代表的法院主导下的相对独立机构对法院进行管理，一般称之为司法自治型管理模式；二是以英国、德国、澳大利亚、加拿大、法国等国家为代表的，由完全独立于法院的专门司法行政机构进行管理，一般称之为行政型管理模式。但是由于司法行政权的内涵存在共性，司法行政权的配置也遵循着相同的规律，即实现司法审判与司法行政相分离，将司法功能和行政功能相区分作为法院结构设计的逻辑基点，构建体现法官主体性和以审判活动为中心的法院结构：一是区分法院审判事务和行政事务，审判事务由法定审判组织独立行使，行政事务由法院内部行政系统来完成。二是设立法官委员会作为法院管理事务决策机构，设立法院管理局作为法院管理事务执行机构，负责为法官委员会和审判组织提供支持和服务。三是在人员编制、财政上拥有独立确定、支配权，法院以法官为中心，其他人员包括法官助理、书记员、法警、行政人员等为法官提供辅助性服务；法官的职业保障受到法律保护，法官作为特殊的专业群体，其考评、监督、惩戒等是法官委员会的专有权力。不同的是司法自治型模式下，司法审判与司法行政是内部分离，即在法院系统内部设立相对独立的司法行政管理局，负责法院行政事务的管理；行政型模式下，司法审判与司法行政是外部分离，即由作为司法行政机关的司法部负责法院的行政事务。

 

（三）司法行政围绕司法审判活动并保障裁判者能够独立公正审判

 

司法权独立行使是世界法治国家的通行原则，我国宪法和人民法院组织法也明确了审判权独立行使的原则。司法行政作为司法审判的服务性功能必然要服从于维护司法审判独立行使的目标。如在德国，联邦和州司法部作为司法机关管理事务的决策主体，但不能干预司法活动，行政机关以向司法机关提供优质物质和人力资源为己任，以司法权独立公正行使为目标。作为获取和配置资源的法院管理主体，应当尽可能体现自治性，以保障司法独立和效率。

 

三、解决司法审判与司法行政的冲突与整合之途径思考

 

在推进司法体制改革中，应依照司法规律处理好二者关系：法院审判功能直接实现组织目标，具有独立性、中立性；法院行政职能辅助、服务审判组织及其活动，具有受令性、服务性以及弱化的控制性。立足于国家司法改革的部署和司法审判权的独立性特点，基于司法审判权配置运行架构改革的目标，应当从以下几个方面努力：

 

（一）实行司法行政事务和司法审判相分离的省以下由省统管的一体化管理体制。在法院经费方面，借鉴国外司法行政的基本经验，应建立相对独立的司法财政制度，将法院的经费单独列入财政预算。在现行体制下，可以建立国家和省级两级财政支持体制，由最高人民法院编制自身以及专门法院的财政预算，经国务院财政主管部门汇总编入国家财政预算，直接上报人大审议，由全国人大批准后执行；省高院编制地方各级法院的财政预算，经省级财政主管部门汇总编入地方预算，直接上报人大审议，经人大批准后执行，由其负责分配、管理。特别需要强调，国务院和省级财政主管部门不得对财政预算方案予以减少或者改动，仅仅在形式上予以汇总。法院财政独立将给予法院独立审判以最直接、最有力的物质保障，为审判独立提供必要的物质基础。在法院人事管理方面，由于我国现行司法体制内上下级法院为指导和被指导关系，地方法院法官的任命权仍应当由地方各级人大行使，但是法官的编制则由省高院制订各级法院编制方案，单独提交省级人大通过，由省级组织人事和编制机构负责统一管理，非经省级人大不得变更。地方法院法官招录由省级组织人事管理机构负责统一组织。

 

（二）实行法院各审级内部的审判功能和行政功能相区分的内部管理体制。法院系统完全可以通过制度安排区分行政功能和审判功能，还审判组织以独立地位，去除司法审判的行政化。建立审判权与管理权优化配置、以审判权为中心的法院内部管理结构：审判事务专属法官之职权，法院管理事务的决策权属于法官或法官集体，行政事务执行权由法院行政管理人员完成。随着社会的发展，专业分工的细密，法院部分行政后勤管理上应该以社会化管理为主。如法院保洁、食堂、车辆等都可以选择专业的社会服务机构承担，法院安全保卫可以委托保安公司承担，值庭警戒、押解等委托武警部门承担。

 

（三）遵循司法规律，实行司法人员分类管理。以审判职能为中心，司法人员可以大致分为：审判人员、审判辅助人员（法官助理、书记员、司法警察）、司法政务人员（办公室、人事处、行装处等部门人员）。在现代法制社会中，法官职业是法律职业中最为重要的组成部分，因而法官具有其他类型人员不可替代的特殊性。随着全面依法治国的推进，法官职业化将成为必然趋势。首先从理论层面考察，法官法和法官等级制度的实行标示了法官的特殊地位和作用已经被重视。法官是法院审判职能的具体承担者，负责适用法律定分止争，解决社会矛盾，是正义的象征、公平的化身和良知的守护神。因此，法院管理模式与制度的设计应当始终以法官为中心来进行，尊重法官主体地位。另外，以法官为中心来设计和运作法院管理模式和体制符合现代管理学的基本规律。对法官及其主要从事与司法审判直接联系的工作人员的管理制度其内容以司法化管理要素为主，行政化管理人员的管理制度其内容以行政化管理要素为主，其他人员的管理制度其内容以尊重工作特性的目标管理为主。司法职业人员尤其是法官要职业化，提高法官任职的专业性、职业性要求。司法审判管理祛除行政化，保证审判权依法独立公正行使：首先，法定审判组织（独任制、合议庭）必须具有主动独立行使审判权力的意识和能力，保证依法独立公正行使审判权；根据案件特点，确立繁简分流的审判原则，依法适用简易程序，由审判员独任审理，节约司法资源、提高审判效率；依法确定合议庭的审判职责，明确合议庭的权力范围，解决合议庭合而不议、规则不清、责任不明等问题，提高合议庭决定的程序性、独立性、平等性、公开性、有效性。进一步明确应提交审判委员会讨论案件的范围，这个范围可以因法院层级的不同做出一些调整，限缩审委会讨论案件范围，将提请审委会研究案件的数量比作为承办法官考核项，鼓励法官独立办案。其次，还权于法定审判组织，废止案件审批制度。法院系统只有独任庭、合议庭和审委会三个审判组织，法官会议只有建议权，不能代替主审法官做裁判，取消庭长、专职审委会委员、副院长、院长的案件审批权；建立行政权主动介入审判权的以非法履职处理的制度。确立独立承担案件责任规则。法官独立行使职权，亦独立承担责任， 因法定原因引起监督程序时，法官得接受调查。目前海南法院已经按照司法体制改革方案要求，建立了法官遴选（惩戒）委员会，司职法官的选任、惩戒，健全法官保障制度，确保法官因失职、渎职、贪赃枉法受法纪惩过；确保正当履职法官，非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级处分。