以多元化纠纷解决机制保障司法改革整体目标的实现

以多元化纠纷解决机制保障司法改革整体目标的实现

 

中国人民大学法学院教授 范愉 

 

一、多元化纠纷解决机制的理念与实践

 

改革开放以来，我国的经济社会结构和体制发生了深刻变化，社会治理体系也随之转型，由诉讼与非诉讼机制构成的多元化纠纷解决机制成为社会治理的应然选择。世纪之交，国家将综合治理确立为社会治理的基本战略方针；2006年党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，清晰地勾画出多元化纠纷解决机制的发展蓝图；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式将多元化纠纷解决机制确立为法治建设的目标。2015年10月，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，指出完善矛盾纠纷多元化解机制，对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。

 

进入新世纪以后，人民法院适时调整司法政策，逐步成为推动多元化纠纷解决机制发展的核心力量。2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，推动人民调解走向复兴。最高人民法院从2004年开始，连续三个司法改革五年纲要都将促进多元化纠纷解决机制作为重要目标，建立了一批试点和示范法院，推动了一系列重要的创新。同时注重与各相关行政部门和社会组织协作，制定发布了《关于健全诉讼与非诉讼衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（2009年），同16家单位共同签署《关于深入推进矛盾纠纷大调解的指导意见》（2011年），并通过与相关部门会签协议等方式推动专业性、行业性调解的发展。2015年4月9日，最高人民法院在四川眉山召开“全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会”，将这一工作推上新的阶段。与此同时，各地各级人民法院通过实践创新在本地多元化纠纷解决机制的发展中发挥了引领作用：支持人民调解和仲裁、对调解协议进行司法确认、法官进入基层社区，指导、培训基层人民调解，建设诉调对接平台，引入社会力量参与法院诉前调解、特邀调解、协助调解，引导当事人以非诉讼方式解决纠纷等。

 

我国法院有关多元化纠纷解决机制的实践显示出以下特点：

 

首先，适应了社会转型期社会治理的客观需求。该机制是法院针对转型期社会利益冲突的复杂性、当事人选择的多样性、经济社会发展及文化的差异性以及司法诉讼及治理体系存在的问题，通过“摸着石头过河”、因地制宜、不断探索而形成的实践创新。

 

其次，显示出鲜明的中国特色。我国现有立法难以在短期内推动多元化纠纷解决机制的创新发展和顶层设计，各相关部门利益纠结掣肘，非诉讼机制能力和作用有限，社会缺失诚信、自律、协商、理性的解纷文化，法律职业对调解的认同和参与程度低，而人民司法则以便利和低成本为特点，在这种背景下，非诉讼机制不能充分替代分流诉讼，各种纠纷持续向法院集中。法院在多元化纠纷解决机制建构发展中的引领作用，不仅仅是为了缓解法院的诉讼压力，更重要的是弥补制度短板，支持非诉讼机制的发展，其结果则是造福于社会，使民众和当事人获益，促进社会的可持续发展和善治。

 

最后，回应了世界司法改革的潮流，符合司法规律。20世纪后期，世界各国以“接近司法/正义”（Access to Justice）为口号的民事司法改革，一方面通过非诉讼机制（ADR）对诉讼进行分流减量，缓解司法压力，提高司法效率，克服司法资源短缺的困境；另一方面，通过司法的社会化，强化社会纠纷解决的能力，使公民有机会获得具体而符合实际的正义，即及时、便捷、经济、平和地解决纠纷的权利，通过ADR克服诉讼的固有弊端，寻求更圆满的解纷结果。法院作为“司法的多元化通道体系”（multi- door system of justice），承担起了对ADR的促进和制约功能，由此也导致了司法功能的扩大或转变。随着ADR的优势日益被实践证实，很多国家已经将调解设置为法定必经程序（强制调解），将ADR推广到刑事和行政领域，并创建了各种新型机制，如监察专员制度和救助基金等。我国法院有关多元化纠纷解决机制的政策和实践，既符合我国的现实需要，同时也顺应了当代世界善治之大势。

 

二、多元化纠纷解决机制与司法改革

 

在新一轮司法改革中，健全多元化纠纷解决机制不仅再次被确立为改革目标之一，实际上也成为实现司法改革整体目标的重要保障措施，对于纾解司法改革中一些无法回避的困境或悖论具有反思的意义。包括：

 

1.司法改革员额制与立案登记制之间的悖论。新一轮司法改革提出维护加强审判独立和司法权威，实行法官员额制度。这一目标旨在精简法官人数、提高职业化程度，进而转变传统的低端司法模式，提升司法在解决社会纠纷中的功能和地位。这一改革目标的实现本应以诉讼减量为前提，将大量琐细纠纷导向法院外或诉讼外解决，以保证稀缺和优质的司法资源用于真正具有法律意义或非诉讼程序无法解决的案件上。然而，与此相悖，民事立案登记制改革却以增量为导向，如果对案件不加任何限制，不仅会导致诉讼乃至虚假诉讼和诉讼滥用激增，进一步增加法院的压力，而且会对多元化纠纷解决机制造成严重冲击。这一趋势如果不能得到遏制或缓解，低端司法的模式将无法转变，而员额制的改革目标必然前途未卜。

 

2.审判规律与社会对审判质量及效果的要求之间的悖论。司法改革强调遵循司法规律，建立以审判为中心的司法程序，这无疑是非常正确的。然而，与此同时，国家对司法、审判质量提出的要求、指标以及司法责任制却隐含着一种对诉讼不切实际的期待以及对司法能力、诉讼程序局限性的忽略或低估。例如，能否以当事人满意作为衡量审判质量的标准？司法诉讼程序公正是否必然带来实质公正？各种审判工作指标，如审限、上诉率、结案率等是否符合司法规律，脱离这些指标，如何评价裁判的质量？裁判结果的“错误”是否必须和能够追究法官的责任？毫无疑问，法治应以保障公民诉权和司法救济、维护司法权威为前提，但同时也必须客观评价和承认诉讼的固有局限，不仅司法资源的短缺和诉讼程序的高成本、高风险无法回避，而且以程序公正为本的司法程序并不必然能得到当事人满意的结果和最佳社会效果。正是基于对司法规律、特点及诉讼局限性的认识，当代社会才强调发挥ADR的效益、自治以及协商优势，以实现情理法的融通和衡平正义，获得双赢（多赢）的解纷实效，缓解诉讼程序和法律裁判的刚性，即所谓“坏的调解优于好的判决”；同时致力于适应社会发展新需求，为公众和弱势群体提供更加主动、便捷和专门化的救济，如救助基金、交通事故、医疗事故、消费者保护等专门处理机制。无论如何，唯有奠定夯实解纷机制金字塔的基础和底部即非诉讼机制，才能使处于塔尖的司法之作用与权威得以彰显。

 

3.加强法院审判职能与社会责任之间的悖论。本轮司法改革注重加强法官在审判中的独立性，强化法院的审判职能，严格限制各种权力和非司法因素对审判的干扰，这确是法治的重大进步。但如果将这一目标解释为审判权统属于“中央事权”，基层法院无须参与地方治理、承担社会责任，法官无须接触社会、关注民情，则必然会导向极端，与我国人民法院的体制、司法为民的要求和实际功能不符。我国地方法院法官由人大任命，法院必须接受地方党委、人大和社会公众的监督和评价，基层法院在独立行使审判职能的同时，承担着不可替代的社会治理功能。法院通过诉调对接平台和驻村、社区法官指导支持社会组织参与矛盾纠纷的预防化解，有利于维护基层稳定和社会自治，保护弱势群体特殊利益，预防和及早快速化解纠纷，传承传统道德，弘扬主流价值观，培养和谐的纠纷解决文化。如果基层法院拒不履行这些社会责任，无疑会被地方民众和党政机构报以质疑和疏离。

 

司法改革的价值和目标之所以出现这些悖论，一方面说明目前我国在顶层设计方面还存在经验、能力和理性不足的问题，另一方面也显示出改革本身的艰巨性。解决这些矛盾仍需要依靠实践理性和创新探索，如何在现行法律和制度空间中寻找突破口则是能否成功的关键。由于多元化纠纷解决机制的政策建立在对司法诉讼的反思之上，恰好可以成为突破口之一（并非唯一和全部），其意义在于：（1）整合司法资源、分流诉讼，减轻或缓解立案登记制给法院带来的案件压力，保障员额制及相关改革的实现。（2）发挥非诉讼方式在解纷效果方面的优势，辅助解决重大疑难案件、群体诉讼案件、弱势群体诉求、公益诉讼、申诉信访等复杂问题。（3）将当事人平等参与和社会参与作为推进司法民主、恢复性司法和解决新型社会问题的渠道，推动刑事和解及行政和解创新发展。（4）形成法院参与社会治理和联系社区民众的纽带，提高法院的公信力、亲和力和社会形象，培养基层法官的综合素质。

 

三、法院在完善多元化纠纷解决机制中的作用

 

毫无疑问，多元化纠纷解决机制不可能由司法机关单枪匹马地推动，法院的引领作用也存在限度，其建构和完善最终必须通过顶层设计和立法实现。目前，中央已提出了多元化纠纷解决机制的建构完善的宏观发展战略：坚持党委领导、政府主导、综治协调，充分发挥各部门职能作用，引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解；坚持源头治理、预防为主，将预防矛盾纠纷贯穿重大决策、行政执法、司法诉讼等全过程；坚持人民调解、行政调解、司法调解联动，鼓励通过先行调解等方式解决问题；坚持依法治理，运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷。要着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合，建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。

 

由于短期内自上而下地通过立法建立统一和科学系统的多元化纠纷解决机制尚难以实现，因此，在国家发展战略引导下，鼓励地方和各相关部门实践创新、差异化发展仍是现实需要，而法院则需要将多元化纠纷解决机制推向新阶段。其中当务之急包括：

 

1.积极提出相关立法提案和建议，促进国家建立、改革和整合各种非诉讼和专门性解纷程序。在特定类型的纠纷处理中建立法定前置性非诉讼程序，整体性替代普通诉讼程序和一般司法管辖，如劳动争议、交通事故赔偿、医疗纠纷、环境污染纠纷等，法院仅保留上诉、复审等终局性司法审查和救济权。

 

2.积极参与地方政府多元化纠纷解决机制的建构。促进通过地方立法等方式，因地制宜地将各地已经建立的一站式或专门性解纷机制，如劳动争议、交通事故赔偿、医疗纠纷处理机制确立为诉讼前置程序，引导纠纷在法院外得到解决。法院通过保证其与诉讼程序的衔接，提供司法保障和救济途径。

 

3.支持各种非诉讼解纷组织的发展。通过审核、培训等方式将其纳入特邀调解、委托调解及司法确认范围，加强监督、司法审查和救济，以保证其合法有序地提供社会服务。

 

4.建成诉讼与非诉讼机制衔接平台。引进社会力量参与法院各类调解，与诉讼服务相结合，为当事人提供多种选择，引导其采用非诉方式解决纠纷。

 

5.突破瓶颈，在现行制度和法律的空间进行创新。探索以“先行调解”为载体的调解前置：（1）对物业纠纷、小额债务纠纷、房屋租赁纠纷等设立法定前置调解制度，指定专门的调解机构及程序，调解不成方可进入诉讼，一审终审。以确立双方当事人参与调解的义务，克服调解启动的障碍，同时保障其诉权。（2）将家事程序（包括离婚、三费、继承、抚养权等案件）从普通民事诉讼程序中分离出来，建立独立的前置性调解程序，引进具有专门资质的社会人士担任家事调解员先行调解，最终实现家事审判非讼化。（3）将小额程序改造为强制调解，除法官外，可由法院辅助人员或社会人士（调解员、仲裁员、律师）进行调解+裁决的处理。