论执行监督程序之完善

论执行监督程序之完善

 

陕西省高级人民法院 谭爱华 吴小鹏

 

执行监督程序是上级法院执行机构通过办理执行监督案件，监督指导下级法院纠正不当或错误执行行为、依法及时执行的重要程序。该制度施行以来，对于依法纠正下级法院违法执行、消极执行，加强对下业务监督指导，规范执行行为方面起到了积极作用。但随着民事诉讼法对执行救济程序的不断完善，以及执行实践中个别案件乱监督、监督不到位等问题的发生，如何有效规范执行监督程序成为执行工作的热点问题之一。

 

一、存在的问题

 

执行监督程序由1998年7月8日施行的《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）所确立。《执行规定》第十五节“执行监督”对监督案件的事项和办理作了规定。2015年1月1日起施行的《最高人民法院关于执行案件立案、结案若干问题的意见》（以下简称《立案结案意见》）第十一条规定，上级人民法院对下级人民法院，最高人民法院对地方各级人民法院依法进行监督的案件，应当按照执行监督案件予以立案。从执行工作实践来看，执行监督程序主要存在以下问题：

 

1.法律依据不足。执行监督程序作为一项重要的诉讼制度，民事诉讼法及其司法解释并未见规定，加之公众对《执行规定》关注相对较少，实践中当事人对执行监督程序的合法性和正当性往往存有质疑。

 

2.程序启动缺乏明确规定。《执行规定》和《立案结案意见》仅规定上级法院对下监督的案件作为执行监督案件，但对案件来源、如何提起执行监督缺乏明确规定。实践中，一般将上级法院、领导机关督办、交办案件，人大代表、政协委员等特殊主体关注案件作为执行监督案件。除个别重大案件外，当事人反映的执行违法问题一般作为执行申诉信访案件办理。这样，一般当事人的申请监督权利往往得不到保障，也容易形成权力寻租的空间。

 

3.办理程序缺乏规定。《执行规定》和相关司法解释对执行监督案件办理的程序和期限均未作规定，此类案件也不纳入司法统计范围。执行实践中，各地法院以及不同的案件中做法不一：有的立案后直接交办下级法院审查，要求按期上报结果；有的进行调卷书面审查；有的召开听证会进行公开听证；有的与执行法院及其上级法院座谈等等。这种办案程序上的随意性和不规范，直接关系到当事人反映问题能否得到充分听取、核实。上级法院立案监督的，一般要求执行法院与其上级法院都要立执行监督案件，存在重复办理问题，耗费了大量的执行资源。另外，由于没有办案期限限制，一些执行监督案件长期不能办结。

 

4.缺乏统一的结案方式。有的执行法院或下级法院上报审查报告后，即报结案件；有的发函提出明确意见要求下级法院落实即结案；有的案件全部执结或反映问题全面化解才结案；有的当事人反映问题成立的，直接裁定纠正违法执行行为，反映问题不成立的直接驳回当事人的执行监督申请。结案方式的不同，关系监督力度的大小及当事人反映问题的解决程度，也为案件承办人留下了较大的人为空间。

 

5.个别案件存在监督不到位或乱监督等问题。由于办案程序、结案方式等不规范，一些案件虽然立案监督了，但往往执行监督不到位。执行监督案件虽然办结了，但当事人的合法权益并没有得到维护和实现。相反，一些案件不依法监督、乱监督，影响了执行法院依法办案，甚至导致违法执行。

 

二、执行监督程序的定位

 

《执行规定》第十五节“执行监督”涉及上级法院可立案监督的事由包括：1.下级法院执行行为不当或有错误；2.非诉讼法律文书有不予执行事由，下级法院不制作不予执行裁定；3.消极执行、拖延执行；4.据以执行的生效法律文书确有错误。《执行规定》自1998年7月8日公布以来，弥补了法律、司法解释在执行当事人权利救济上的不足。但时到今日，民事诉讼法经过两次修正，并公布了新的民事诉讼法司法解释，为执行当事人确立了申请提级执行、执行异议复议、异议之诉等诸多救济制度，并设置了相应的程序，为当事人的合法权益提供了较为有效救济和保护。在此情形下，执行监督程序的存废以及如何重新定位，值得思考。笔者认为，当前执行监督程序仍有其存在价值，但应重新确定其职能定位。

 

首先，当前下级法院执行乱、执行不规范的问题并未从根本上得到解决。上级法院执行监督程序，有助于及时纠正个案违法执行行为、督促依法公正执行，并通过个案发现执行工作中存在的问题，更好地监督指导下级法院执行工作，不断提高执行工作的质量和效率。随着执行规范化水平和执行案件质效的不断提高，加之法律、司法解释对当事人救济程序的不断完善，再适时考虑执行监督程序的存废问题。

 

其次，除了法律、司法解释规定的救济程序外，仍有当事人的合法权益无法得到救济的情形。如民事诉讼法第二百二十六条规定，超过六个月未执行的，申请执行人可以向上一级人民法院申请执行。但执行实践中，一般仅对被执行人有财产但执行法院不执行的，才受理提级执行申请；对于被执行人无财产可供执行的，虽超过6个月未执行，也不予受理。如果申请执行人未能提供被执行财产线索，执行人员又怠于进行财产查控的，形式上该案件无财产可供执行，申请执行人依据民事诉讼法第二百二十六条申请提级执行往往十分困难。对于这种情形，通过执行监督程序就可以有效加以解决。

 

再次，执行监督程序有其存在的现实基础。当前，执行申诉信访案件大量存在，其中一些案件矛盾较为突出，执行监督案件是疏导矛盾、化解纠纷的重要途径。

 

最后，个案监督是上级法院履行对下监督指导职能的重要方式，而且目前也仍然发挥着重要作用。

 

在执行监督程序的定位上，应作为当事人民事诉讼法及其司法解释规定的救济权利之外的补充救济方式。同时，应淡化职权主义色彩，从强化依职权进行监督转变为赋予当事人相应的申请监督权利。民事诉讼法及其司法解释规定了救济权利的，应告知当事人通过法定方式主张权利；只有在没有法定救济程序，或者法定程序用尽又确有救济之必要的，方可申请上级法院执行监督。

 

三、完善建议

 

1.程序启动。执行监督程序的启动应尊重当事人的民事处分权利，以当事人申请执行监督为原则，以上级法院发现或领导机关交办为例外，充分保障当事人的执行救济权利。同时，通过引导当事人申请执行监督，将执行申诉信访逐渐引入法律途径，以法治的思维和方式解决矛盾纠纷，不断减少执行申诉信访。在管辖法院的问题上，当事人一般应向执行法院的上一级法院提出，以确保执行监督的及时性和有效性。

 

2.受理范围。执行监督案件的受理范围，应限于民事诉讼法及其司法解释没有规定救济途径，或者法定救济途径已经用尽，确有必要进行监督的案件。一般来说主要包括以下几类情形：（1）执行案件消极执行、拖延执行的。这是实践中执行监督案件受理最多的情形。一些执行人员怠于依职权查控财产，或者对申请执行人提供的财产线索进行核实、控制，却以无财产可供执行为由裁定终结本次执行程序，使债权人的合法权益长期得不到实现。（2）案件执行终结后，当事人认为执行过程中存在违法执行，请求依法纠正的。（3）案件执行终结后，当事人以终结执行裁定错误为由，请求撤销裁定、恢复执行。（4）认为执行复议裁定错误，请求依法纠正的。（5）其他可依法申请监督的事由。

 

3.办理方式。（1）坚持直接审查。为提高办案质量和效率，上级法院受理执行监督案件后，建议直接依法进行审查，不应将案件再交办下级法院审查。避免同一案件几级法院重复审查，从而减少下级法院的工作量，使他们能够将精力集中到执行实施案件的办理上。（2）实行公开听证。执行监督案件应以公开听证为原则，充分听取当事人双方的意见，保障其辩论权利。同时，也能够增加执行监督案件办理的公开透明度，强化当事人及社会公众对执行监督案件办理的监督，以执行公开促进执行公正。对于仅涉及法律适用问题，或者通过调查即能查明案件事实的，也可以进行调卷书面审查。（3）依法直接裁定。建议取消以内部函交下级法院审查，或提出意见要求下级法院落实等做法，上级法院依法审查终结的，应直接制作执行裁定书。经审查，存在错误执行、违法执行的，裁定撤销原执行裁定，依法予以纠正；存在消极执行、拖延执行的，裁定限期执行、提级执行或者指定执行；当事人申请事由不成立的，直接裁定驳回当事人执行监督申请。通过上述原则，切实规范执行监督案件办理，不断提高执行监督的质量和效果。