深化改革 推进司法救助制度法治化

深化改革 推进司法救助制度法治化

 

最高人民法院副院长 陶凯元 

 

司法救助制度源于国家对涉法涉诉困难群众的关怀和保护，是法治国家尊重保障人权，维护社会公平正义的重要方式。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效的法律帮助。这就将建立完善司法救助制度作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要任务之一。为此，最高人民法院《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》，将“推动完善司法救助制度”作为司法改革的重要内容之一，要求推动各地法院建立统一的司法救助处理机制，落实配套资金，完善对因遭受犯罪侵害或民事侵权等无法获得有效救济、生活困难的当事人的国家司法救助制度。2014年1月，中央政法委和最高人民法院等部门联合制发的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（中政委〔2014〕3号，以下简称《意见》），不仅明确界定了司法救助对困难群众应急生存照顾的性质，而且将司法救助的内涵从诉讼费用的缓、减、免扩展至刑事诉讼、民事诉讼、执行、涉诉信访等领域的应急困难救助，这为新常态下司法救助制度法治化指明了方向。深化司法改革，推进司法救助制度的法治化，加强司法救助制度的人权保障功能，是当前及今后一个时期人民法院的重要战略任务，也是人民法院参与法治中国建设应当承载的新的历史使命。

 

一、司法救助制度法治化的价值和意义

 

（一）司法救助制度法治化是推进法治中国建设，实现公平正义的迫切需要。法治以追求公平和正义为目标，司法救助制度的法治化程度，在一定意义上体现着一个国家法治程度的高低。近年来，党中央对司法救助体系建设和司法救助事业发展作出了一系列重大决策部署，有力地推进了从形式公平走向实质公平，从形式正义走向实质正义。作为社会保障体系的重要组成部分，司法救助制度通过保障困难群众在社会生活中应当享有的权利，在维护社会公平正义方面发挥着其他保障制度不可替代的作用，是法治中国建设不可或缺的制度目标。

 

（二）司法救助制度法治化是保障基本人权，促进社会和谐的迫切需要。司法救助的主要目的是保障生活困难当事人的生存权和发展权等基本人权，促进社会和谐。在社会转型时期，当弱势群体的合法权益受到侵害而无法诉诸法律得以保障，求救无门、求助无门时，极易产生对抗和报复心理，从而给社会带来不稳定因素。推进司法救助制度法治化进程，对符合救助条件的涉法涉诉困难群众及时予以救助，能够在一定程度上解决困难群众的实际困难，帮助困难群众依法维权，使受到损害的社会关系得以修复，从而化解和消除不稳定因素，促进社会和谐。

 

（三）司法救助制度法治化是贯彻司法为民，维护司法公信力的迫切需要。司法是法治社会中的一个极富实践性的环节，是连接国家与社会之间的重要桥梁，是兑现权利保障、输送司法温暖、实现公平正义的殿堂。司法救助制度是中国特色社会主义司法制度的内在要求，是“一头牵着百姓疾苦，一头系着司法关爱”的民心工程，是司法机关密切联系群众的纽带。司法救助制度法治化，不仅是贯彻“司法为民”理念的具体措施，充分体现了司法工作维护最广大人民群众根本利益的本质要求，而且通过帮助困难群众依法维权，有利于各类案件处理的实体公正，维护司法公信力。

 

二、司法救助制度法治化进程中存在的问题

 

近年来，我国司法救助制度的运行取得了一定的效果，但其发展总体上仍处于起步阶段，还存在一些亟待解决的问题。这其中既有立法方面的问题，也有司法方面的问题；既有制度本身的问题，也有运行机制的问题；既有法律问题，也有社会问题；既有全局性问题，也有局部性问题。

 

（一）司法救助资金保障不足。司法救助资金是决定司法救助制度法治化的关键问题，是救助工作有效开展的前提。目前很多地方法院反映财政拨付的司法救助资金总量太少，远远不能满足实际需求，主要原因是救助需求日益增长，救助资金来源受限。司法救助资金保障不力影响了法院实施司法救助的主动性、积极性和及时性。

 

（二）司法救助信访化倾向突出。目前的司法实践中信访救助比例较大，客观上导致一些缠访闹访的当事人容易得到救助，而一些生活上确有困难的当事人难以得到救助。如何将司法救助从“维稳”转变到“维权”，从“门前治理”修正为“权利救济”，是司法救助制度法治化绕不开的问题。这个问题直接决定了救助范围、救助标准、救助程序的法治化程度以及救助制度的实施效果。

 

（三）司法救助权力配置有待规范。处理好各级政法委与人民法院、人民检察院等司法部门的关系，是司法救助制度法治化的重要方面。实践中，需要进一步研究合理界定各部门司法救助权力的配置问题，改进地方政法委对司法救助资金的具体使用或者司法救助案件的集中审批、发放等事务性工作，着力解决目前司法救助工作中存在的“大钱没有进项、小钱花不出去”的困境。

 

（四）司法救助程序需要完善。司法救助程序的不明确和烦琐直接影响了司法救助制度功能的发挥。要着力完善“告知——申请——审核——审批——发放”程序，改进部分地方存在的多头受理、程序不明的状况。

 

（五）司法救助公开性不足。目前司法救助宣传不到位，许多困难群众不知道救助的性质和途径，救助对象缺乏期待感和公正感，也有的地方司法救助资金使用不公开，缺乏救助台账，容易滋生腐败。还有司法救助的信息公开和共享机制不到位，存在重复救助的现象。

 

（六）司法救助与其他社会保障制度衔接不畅。司法救助作为社会保障体系的一部分，只是应急性的、一次性的小额救助，解决涉诉涉法当事人在依法维权过程中遇到的暂时、急迫的困难，从根本上解决当事人的困难，还需要与其他法律措施特别是与社会救助衔接。目前各地对司法救助与其他社会救助的衔接进行了尝试，如协助特困当事人取得民政部门的低保、社保救助等，但仅限于有限的个别案例，还需要建立与其他社会救助制度的常态化工作衔接机制。

 

（七）司法救助缺少有效监督制约。司法救助尚未建立起相配套的监督制约机制，影响了司法救助制度的实施效果。诸如司法救助缺少救助复议机制、缺乏有效的内部约束机制和司法救助资金追回机制，以及缺乏必要的责任机制、惩戒机制，使得救助效果大打折扣。

 

三、司法救助制度法治化进程存在问题的原因

 

（一）基础原因：没有科学界定司法救助的性质。司法救助受制于息诉罢访和维稳的压力，一些地方将司法救助作为息诉罢访的工具，而缺少应急困难救助的司法关怀，出现了司法救助信访化的倾向。有的在涉诉纠纷刚刚发生的时候及时有效地启动救助程序机制，等到矛盾激化到一定程度的时候，才“迫不得已”地进行救助，给救助人造成“凡是救助法院必有错误”的印象，极大地影响了司法的公信力。有的是多次上访才予救助，不可避免地造成“会哭的孩子有奶吃”的负面导向，甚至在一定程度上引发了一些新的上访、缠访、闹访，恶性循环。

 

（二）制度原因：没有建立统一的司法救助规范。随着我国经济社会的不断发展和依法治国的不断推进，司法救助制度越来越凸显出其重要性，然而这项重要的司法制度，却没有一部统一的法律予以规范。没有法律层面的依据，导致各级地方因领导关注、财政情况的不同而对该项工作的重视程度有明显不同；同时，诸多地方性规范或意见的存在，也容易造成救助工作缺乏统一性和协调性。

 

（三）现实原因：没有形成司法救助制度运行的合力。一是理论研究有待深入。司法救助制度法治化作为一项系统工程，理论研究还比较薄弱。当下的司法救助制度更多的是基于现实中各种问题的权宜架构，以及各种利益相互博弈的产物，并非是建立在理论指引之下的全局宏观设计，故不可避免出现“头痛医头、脚痛医脚”的问题。

 

二是司法救助缺少本土化法治资源。司法救助是法治国家的应有之义，也是服务型政府的重要制度。在我国传统法律文化中，“重刑轻民”历史悠久，法律作为国家统治工具性能强，作为社会治理工具性能弱，人权的保护和救济、司法的人文关怀属于新生事物，受制于缺少本土化资源和制度建立时间尚短等原因，当下艰难运行是必然的结果。

 

三是司法改革有待深化。司法救助实际上行使的是一项政府的公共服务职能，是司法为国家履行保障生存照顾的职责。从司法运行的机理来看，人民法院的经费来源主要是地方财政，因此尽管司法权本身属于中央事权，属于国家对困难群众的生存保障，但是其经费却受地方各级财政的影响。由于中央与地方财政是分灶吃饭，地方政府缺少将有限的地方财政划拨给法院的司法救助工作的积极性，将司法救助资金纳入各级政府财政预算也自然成为司法体制中必然出现且难以解决的问题。

 

四是救助主体的积极性有待加强。司法救助是一项兼具有司法和行政性质的国家给付，尽管与司法事务密切相关，但现有的工作方式、方法更多的是行政范畴。对于这项工作，由于不属于裁判职能，工作开展较为烦琐且容易引发负面效果，故部分人民法院救助工作积极性不高，主动救助的意识不强。

 

四、深化改革，推进司法救助制度法治化

 

健全司法救助制度不仅是中央深化改革的项目，也是人民法院“四五改革”的重要任务之一。推进司法救助制度法治化，根本的措施就是要依靠改革破解难题，通过不断深化改革，以推陈出新的司法改革措施保障制度落实，提升人民群众的获得感，提升司法救助制度的法治化水平。

 

（一）坚持应急困难救助，实现对司法救助的科学认识。

 

要大力提升对司法救助重要性的认识。司法救助是司法机关为国家履行保障生存照顾的职责，是输送司法温暖和社会公正的重要载体。人民法院要提升对司法救助重要性的认识，应摒弃四种错误的认识：一是摒弃“附带工作”意识，改正“法院是审判部门重在定分止争，对困难百姓的救助应由民政、慈善机构等来实施”的错误认识，要以高度的政治意识、大局意识、为民意识，增强救助工作责任感。二是摒弃“被动应付”意识，纠正“法院在司法救助中仅起导向和桥梁的作用，仅是起到审查救济对象是否符合条件、启动救济程序、协调司法救助资金拨付到位等的作用”的错误认识，积极地开展司法救助工作，避免出现“对救助工作不够积极，以致发生专项资金闲置不动，而符合救助条件的当事人得不到司法救助”的现象，充分体现救助工作的抚慰性、救济性。三是摒弃“临时任务”意识，对救助程序的启动坚持以当事人申请为主，以依职权启动为辅，把救助作为一项法律职能纳入法院常态化工作，常抓不懈。四是摒弃“单纯救助”意识，把救助工作与依法公正审判案件、有效化解社会矛盾密切结合起来，统筹兼顾，充分发挥救助的功能作用。

 

要合理定位司法救助的二元功能。面对我国当下的社会矛盾易发多发时期，要妥善处理好司法救助的救急救难和息诉息访功能。对涉法涉诉信访人诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照司法救助政策执行，将司法救助功能定位于二元化。在救助功能二元化的基础上，对司法救助进行类型化。对不同类型的司法救助除了救助阶段不同之外，在具体制度设计上，涉诉信访司法救助和其他司法救助也有所区别：从功能定位而言，前者是息诉息访和应急困难救助并重，后者是应急困难救助；从启动程序而言，前者侧重于先释明再申请，息诉息访是救助的必要条件，后者是可以告知权利后直接申请，息诉不是救助的必要条件；从决定文书公开性而言，前者一般不予公开，后者一般予以公开；从司法救助资金发放方式而言，前者不以一次性发放为原则，后者则以一次性发放为原则。

 

要正确理清司法救助工作的重点环节。人民法院司法救助工作按照救助的时间节点进行分类，可以分为立案、诉讼、执行、申诉（信访）四个环节。过去源于维稳压力及经费有限，通常将司法救助工作的重心放在信访阶段，多数地方法院都认为信访救助运行的效果并不佳，甚至一些地方法院认为应当取消法院承担的司法救助工作。为了确保司法救助效果，人民法院应当通过正确把握救助时机，提升司法救助制度的法治效果。要将司法救助工作重心前移，及时缓解陷入困境的当事人的生活困难，抓住早期申请人要求低、易接受、效果好的有利时机，有效避免问题处理不及时而形成的“滚雪球”效应。

 

（二）坚持以人为本，实现对司法救助制度的系统构建。

 

要构建统一的司法救助法律体系。司法救助通过立法的形式予以制度化，可以有效增强司法救助规范的法律效力和实施力度，也可以将散见于各规定中的有关司法救助内容加以整合，从根本上解决政出多门、救助无序、资金短缺、审批烦琐、责任不明的状况。当下，从国家层面对司法救助进行立法，立法基础和时机已较成熟。中央关于全面深化改革和全面推进依法治国的决定中已明确建立完善国家司法救助制度的要求，中央政法委出台的《意见》构建了司法救助制度的基本框架，各省、自治区、直辖市出台了配套文件，最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》以及中央有关部门共同发布的《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》等已施行较长时间，有关司法救助的理论研究和实践经验积累已较充足，经过改革开放30余年的发展，我国财政也能够为在全国范围内推行司法救助制度提供有力的经费保障。

 

要构建完备的司法救助资金保障体系。司法救助属于国家的金钱给付，司法救助资金直接决定了人民法院司法救助对象的多少、范围的宽窄和标准的高低等，是司法救助制度法治化的核心问题。人民法院应当紧抓改革契机，多措并举，拓展扩充救助金的来源渠道，建立以财政预算拨款为主的多元资金募集模式，切实加强司法救助的经费保障。要注意精确计算司法救助资金的需求量，积极协调财政部门将司法救助资金列入预算，会同政府财政部门一同建立司法救助资金动态调整机制，建立科学、高效、廉洁的资金管理模式。

 

要构建全方位的司法救助保障体系。司法救助是社会主义救助制度的组成部分，是人民法院承担社会责任的一种重要方式，仅靠人民法院一家孤军奋战是远远不够的。司法救助需要行政部门、民间慈善组织的合力推动以及社会力量的广泛参与，实现司法救助机制与社会保障体系的无缝对接。要着重统筹协调好以下三个关系：一是司法救助和社会救助、公益救助、法律援助等的关系（宏观层面）；二是人民法院与政法委、人民检察院、公安机关、司法行政机关、财政机关等机关的关系（中观层面）；三是人民法院内部的关系（微观层面）。最终形成“政府支持、部门负责、相互联动、社会参与”的司法救助保障体系。

 

（三）坚持解放思想，实现司法救助机制的创新完善。

 

要创新和完善司法救助的受理机制。要改变司法实践中“法院认为生活困难应给予救助”，而不是“当事人生活确有困难需要救助”的启动模式，借鉴社会救助制度的统一受理机制，规定法院内部统一受理机制，真正做到让困难群众“求救有门”，在具体的受理机制中遵循“依申请启动为主，依职权启动为辅”，畅通困难群众有权申请救助的渠道。

 

要创新和完善司法救助的公开机制。司法公开是公正救助的保障和载体，将司法救助置于阳光下运行，杜绝暗箱操作，可以切实提升司法救助的效果。要注重加强司法救助的宣传，加大司法救助的引导，加强司法救助流程和结果的公开，建设司法救助网上审批与管理系统、建立司法救助统计台账、各司法机关共同建立司法救助信息查询平台，实现司法救助信息公开共享等。

 

要创新和完善司法救助的监督机制。司法救助作为人民法院对困难群众的国家给付，是国家公权力的行使，必须要遵循权力制约原则，主动接受相应的监督与制约。同理，申请司法救助作为困难群众的一项法律救济权利，其权利行使也有一定的规则和边界，也应受到相应的制约。因此，要通过建立完善司法救助工作的监督制约机制，如复议机制、追偿机制、追回机制、惩戒机制，推进司法救助制度的法治化。