上下级法院审判业务关系纵横谈

上下级法院审判业务关系纵横谈

 

陕西省西安市中级人民法院 杜豫苏

 

制度层面的改革成就要想转化为司法运作的实际效果，还有一个“时滞”，而缩短“时滞”需要全社会司法观念的深刻转变，否则再设计精良的制度改革都因为没有契合社会公众的观念而消弭无声。

 

构建上下级法院审判业务关系是司法体制改革的一项重要内容，没有什么能比规范上下级法院关系更能体现司法改革之难了。地方化与行政化、垂直管理与地方自治、案件请示与审级独立、提前介入与依法独立审判、司法审判与司法行政，各类问题组合、交织在一起，凸显了改革的困境，也蕴含着改革的机遇。最高人民法院 “四五”改革纲要提出“改革和完善上下级人民法院之间关系”，十八届三中、四中全会提出的无论是推动省以下地方法院人财物统一管理方面的司法管理体制改革抑或是明确各级法院职能定位、规范上下级法院审级监督关系的司法权运行机制方面的改革都是当下及今后中国全面深化司法改革的时代命题。

 

然而，现实状态下的上下级法院审判业务关系已远远超出宪法法律规定的监督关系，呈现出多元混同、交错贯穿的状态，展现出的是一副拥有审判监督与行政管理、平等与服从、抽象与具体、命令与协商、依赖与独立等变幻多重关系的复杂面孔。中国当下的上下级法院审判业务关系虽立足国情和历史传统，符合一元制国家权力结构特性和国家政策上下一体性要求，具有本土性和现实性，但暴露出来的问题同样不能漠视：如，上下级法院关系行政化色彩日益浓厚，干扰了下级法院审判权依法独立运行；上下级法院审判职能严重混同，影响上下级法院审判权的分层与定位；上下级法院间的审判程序缺乏透明性，削弱了对上下级法院审判权的监督制约；上级法院决策单向性，阻碍了上级法院决策的民主化程度等等。下级法院对上级法院愈发收紧的控制权表现出依恋与反感并存的矛盾心态正变得越来越鲜明，某种程度上影响并干扰了下级法官独立司法人格与职业判断精神的形成与坚守，亦令上级法院在行政权逐渐侵越司法权界域的幻觉中享受着这种控制所带来的权力快感，行使司法权所需的审慎与自制变得越来越漠然。

 

当下进行的司法体制改革，重在从司法管理体制、司法权力运行机制上消除影响审判权依法独立公正行使的地方化、行政化干扰问题。改革除了关注通过推动省以下法院人财物省级统管来破解长期掣肘法院外部独立性的地方化顽疾外，还需要着力打破法院内部惯习运作已久的行政化审判管理模式，特别要防止因统管可能带来的上下级法院间愈发严重的行政化倾向。否则，司法改革的目标可能会因未充分兼顾改革的均衡性而顾此失彼、折损效果。上下级法院审判业务关系是一个涉及到司法乃至整个国家政治制度、权力架构等更深层面的改革问题，需要长远规划、分期改革、整体推进。从近期目标的设定上需要考虑：

 

明晰四级法院的职能分层。在不同层级的法院中实现司法制度公共目的与私人目的的分工，从而形成职能分层的司法等级制以维护法律秩序。设计原理是，越靠近塔顶的程序在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在直接解决纠纷和服务于私人目的方面的功能越强。区分四级法院职能，应考虑将基层法院功能定位在直接解决纠纷，侧重服务于私人目的。中级和高级法院分别行使重大一审案件审理和上诉审查功能，既有解决纠纷的私人目的，又有纠错和统一区域内法律适用的社会公共目的。最高人民法院和地方法院要进行功能上的分权，协调各地法院适用法律的冲突，维护全国法律适用的统一，侧重于制定司法政策和服务于公共方面的目的。

 

异质化权力之剥离与去行政化。司法权与行政管理权是两种性质、方式不同的权力，不明晰界定二者边界，易造成行政权扩张并妨碍司法权行使。立法宜将“监督”的含义明晰化，使之具有操作性，亦使上下级法院审判业务关系回归到本来意义上的监督与被监督关系，将法定程序、法定事由和审级制度之外发生的带有行政化色彩的审判业务关系逐步剥离，将上级法院行政管理权与审判监督权严格剥离。日本司法管理模式为我们提供了一个鲜活的事例，“根据日本的司法实践，由最高法院事务总局掌握着的司法行政大权，已对下级法院法官的独立构成一种新的威胁。”打破闭合性，导入外部力量参与上下级法院的审判业务关系。司法权有很高的社会参与性与公开性。司法权的社会参与性与公开性是其他权力所不及的。打破上下级审判业务关系内闭性，增强信息交换对称性，除保障当事人程序选择权，在上下级法院的其他审判业务关系中也需外部因素合理介入。比如可尝试改变法官监控的方式与途径：由国家的、权力为主的监控变成社会为主的监控。国家监控权力的消减必须代之以社会的力量。

 

变单向制约为双向制约关系。权力内在地存在着一种异化的机制，它的不平等性和可交换性，及能够增值的特点，使它有被扩张而滥加使用的可能。由于缺乏双向制约，容易导致上级法院审判监督权力失控和上下级法院结构上失衡。改革上级法院单向控制的非民主化机制，应当扩大下级法院对上级法院的审判监督、指导、管理等活动的参与机会。在国外，不少国家通过建立司法会议或法官会议制度来扩大决策的民主化程度。我国可借鉴国外成功经验建立自己的司法会议制度，通过自下而上参与，对上级法院单向监督制约形成反向约束，避免上级法院过于专断。事实上，从审级制度的设置看，下级法院应当拥有天然的反向作用力。可建立下级法院对上级法院审判监督的异议反馈机制，以上级法院行使法定审判监督权力为“主体”，以下级法院行使异议权和上级法院对异议充分考量并有效反馈为“两翼”而形成双向互动制约机制。

 

法院体制的长远改革，从根本上涉及到司法职能如何分化于其他国家职能。分化，是指特定社会内部具有社会意义的各种活动、功能、权力是否分离，并由不同的角色所行使。现代型法院制度是一个等级分化严密，以司法方式主要是审级关系互相关联并进行上对下控制的整体系统。这一系统如同其他国家机构系统一样，构成现代社会常设性甚至永久性的机构。思考中国法院体制的改革，同样需要按照现代型法院制度基本特征，思考特定社会政治制度宏观背景下中国法院在国家政治结构中的结构分化与功能定位。在现代社会分化的政治网络中，法院的特征之一就是工作目标的专一性、功能更远趋专门化，在现代法律价值取向的呈现上更加清晰，也更能彰显现代司法中立等现代司法文明的特质。可以预见的是，将现在的法院体制过渡到新体制是一个比较复杂的问题，因为整个社会的行政化结构将制约法院体制非行政化。