当前诉讼调解存在的问题及完善路径

当前诉讼调解存在的问题及完善路径

 

江西省新余市中级人民法院郑军

 

一、存在的问题：

 

1、调解过度神话，侵蚀司法的审判权能，导致审判分流社会矛盾的作用萎缩。调解是审判权能的重要补充，调解与审判共同构成社会矛盾化解体系。在我国矛盾化解机制中，调解作为一种重要的方式而独立存在。从广义上来说，调解涵盖的范围很广。从调解主体来看，调解包括了诉讼调解、行政调解与人民调解。出于行文方便的考虑，。本文所指的调解主要是由法官主导的诉讼调解，而并不囊括其他调解类型。从诉讼流程上看，法官主导的调解工作包括了诉前调解、庭前调解及庭后及诉后调解。从诉讼类别上看，人民法官主导的诉讼调解包括了民商事诉讼调解、刑事附带民事诉讼调解及行政诉讼的协调。调解作为一种特殊的纠纷化解机制在在我国司法图景中占有一席之地，自古已有之，而且在国际上被誉为“东方之花”。新中国成立以来，调解制度被重新重视和价值挖掘。但也出现了多次的政策反复。在我国纠纷化解机制中，调解与审判共同构成社会矛盾化解体系。进入新世纪以来，调解制度的权能与价值被重新重视与深度挖掘。随着我国进入诉讼爆炸时代，社会矛盾以诉讼案件的形式大规模涌入法院，人民法院不得不开始日益重视调解制度，通过调解分流案件和矛盾，补充审判权能的不足。但是，当下很多调解制度却有被过度神话和异化的倾向，调解制度被奉为圭臬，调解手段成为人民法院主要的结案方式，笔者以为这是既极不正常的司法现象。因为调解被过度神话，推上圭臬的神台并不利于社会矛盾的实质性化解。调解与审判各有利弊和优劣，不可一概而论。两者并无优劣高下之分。但因为调解被中国司法界过度神话，审判的机能被丧失，调解严重侵蚀审判化解矛盾的权能，导致人民法院的审判功能萎缩。一个案件当采用调解或审判的方式结案主要取决于案件本身的性质和特点，诉讼主体的多寡，矛盾的尖锐与否等各种因素，而不一概而论进行调解式一边倒或审判一片红。并非所有的案件都可以进行调解，也并不是各种类型的案件均适宜调解的方式结案。在调解被过度深化的情形下，调解贯穿于立案、审判和执行的各个诉讼流程，覆盖刑事、民事和行政等各类案件。这是一种极为不正常的现象，亦是调解被过度神话的必然结果。根据行政诉讼法及相关司法解释的规定，法律并未赋予人民法院及法官在刑事、行政案件中可以调解结案。但刑事附带民事诉讼案件的过度调解、行政协调滑向调解的倾向均背离司法政策的初衷。当下，许多的行政协调实质上异化为调解，而法律却并未赋予行政法官在办理行政诉讼案件中可以采取调解的方式结案。笔者以为调解与审判各有所长，各有千秋，我们不能过度神话调解制度，而放任其对审判权能的侵蚀而导致审判功能的严重萎缩。

 

2、片面追求调解率，导致久调不结，以判压调现象严重。从社会矛盾化解的角度来说，调解更有利于实质性解决纠纷，更有社会稳定的维护及和谐社会的建构。因而为建设社会不和谐、不稳定的因素，法官应当尽可能通过做好原被告双方的工作，动之以情，晓之以理，让当事人作出必要的妥协和让步，推进矛盾的实质性化解。但我们却不可为调解而调解，而全然不顾案件本身的性质与类型及调解难度，片面极端追求调解率。 随着最高人民法院于2012年6月27日发布实施《进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》后，各地法院积极行动起来，花大力气、下苦功夫开展调解。由于最高法院调解导向的司法政策，调解事关法院及法官个人的荣誉，部分法院院长为追求政绩及法官因职级晋升的利益驱动，调解在各地冒进式推进，部分法院出现了片面追求调解率的为调解而调解。笔者以为这是滑向了另一个极端，而没有辩证看待与正确处理好调解与审判的有机关系。最高法院调解导向的司法政策，法院院长为追求司法政绩、法官个人为职级晋升而追求调解能手与先进个人等原因力的合流汇聚成了一股强大的原因束将诉讼调解推上至高无上的地位，导致部分法院与法官出现片面追求调解率，久调不结，以判压调的司法乱象。并非所有种类的案件均适宜以调解的方式结案，案件本身种类、性质与特征及所处的审级、法官的调解能力均制约着调解的成功率，亦可能直接影响着调解的最终效果。一方面是法官片面追求调解率，另一方面是案件的久调不结，两者共同作用就必然挤压法官走向以判压调、以拖求调的尴尬局面。

 

3、诉讼调解效果不佳导致社会矛盾无法真正化解，调解效果不佳。从调解结果的处理上看，因为法官没有认真查清事实，给当事人讲事实、摆证据而采取和稀泥式处理，一方面导致当事人最终反悔而不签订调解协议致使调解协议因确认不能而无法生效，另一方面则致使当事人提起案件的再审加重司法负荷。从调解过程的运行来看，法官因为调解能力不强，案件本身不适宜调解而法官过度调解导致调解在运行过程中就存在很多问题，调解最终效果不佳亦在情理之中。调解效果不佳必然导致社会矛盾无法真正化解，而调解效果不佳的成因是多方面的。首先是法官自身因素。法官本身缺乏对调解的正确认识，过度调解而导致调解成为强制式司法处理，不宜调解的案件如若违背当事人意愿，调解很难取得较好效果，法官本身不注重对调解技能的学习与培训亦会弱化调解的效果。除了法官自身的原因，调解中司法艺术与处理技巧亦会严重影响调解的效果。调解的具体处理方式有很多种，有背靠背式，也有面对面式；有和稀泥式，亦有强制式。但法官不在查清事实的基础上给当事人摆事实、讲证据很难让当事人信服，亦容易侵害第三人利益或严重损害债权人利益。一味的让债权人让步或和稀泥式调解就必然引发利益被损害人不满，最终引发申诉信访或案件的再审程序启动。而有的法官为追求调解率和实体正义忽略了程序正义，没有严格审查诉讼代理人的代理权限和主体资质导致案件只注重实体处理效果而在程序上瑕疵遍布。诉讼调解效果不佳导致纠纷无法实质性解决，矛盾难以真正化解，进而引发涉诉讼调解的申诉信访。

 

二、原因的阐释：

 

1、没有摆正诉讼调解的位置，未能辨证看待与正确处理诉讼调解与司法审判的统一对立关系。诉讼调解与行政调解、人民调解共同构成我国调解机制的体系，而诉讼调解作司法审判的必要补充，与审判权能共同构成人民法院矛盾化解体系。诉讼调解与司法审判是统一对立的辩证关系。两者均不可偏废，亦各有千秋，相互补充。从对立关系上看，调解过度就必然挤压审判的空间与功能，对审判的重视就必然会导致诉讼调解功能的弱化。而从统一关系上看，调解与审判互为补充，调解有可以解决审判不能很好化解的案件与矛盾，审判亦具有调解无可比拟的优势，在司法权威的树立与司法公信力的提升上，审判具有无可置否的关键作用。只有辩证看待与正确处理诉讼调解与司法审判的关系，坚持能调则调，当判则判的诉讼原则，坚持原则性与灵活性向结合的办法才能充分发挥调解与审判的各自权能。我们不可忽视调解的重要制度价值与功能，亦不能走向另一个极端片面追求调解弃用审判权能。

 

2、受各种物质或非物质性利益驱使，法院院长与承办法官片面追求调解率。调解作为中国特色的司法制度，发展与延续亦有几千年的历史，调解能够扎根中国的社会土壤必然有其存在的合理价值与现实功能。因此，我们不仅不能放弃这个优良的传统，还需结合司法实践将其不断发展和完善以推进其向前发展。但滑向另一个极端，将调解奉若神明亦是不可取之道。因为司法政策的反复，调解的地位至现在依然是摇摆不定，不能准确找到自己的位置与归属。随着诉讼爆炸时代的来临，中国已经全面迈入诉讼社会。在经济发展高速期及社会转型的关键期，大量的社会矛盾以诉讼案件的形式涌入法院。人民法院案多人少的难题已经积重难返，在消解社会矛盾，建构和谐社会的强力驱动下，调解制度被重新挖掘和重视登上司法的历史舞台。在最高法院的强力政策推动下，全国各级各地法院积极践行调解的政策导向，开始重视调解，从制度和机制上引导诉讼调解。为鼓励和引导调解，让调解成为重要的结案方式，很多法院出台了调解制度的审判指导性意见，通过评选调解优秀法院和调解先进个人或调解能手激励和引导中基层法院、主审法官调解结案。法官调解率的高低、法院调解率的高低直接关乎法官的各项物质性奖励如目标考核奖及非物质性奖励调解能手、调解先进个人等，因为司法政策的调解导向，许多法院和法官都开始大幅度向调解转向和倾向。案子到手，不管能否调解，先调了再说，实在调不了就可能引发久调不决，以判压调的司法怪像。调解能力的高低、调解率的高低直接关系着主审法官的物质奖励、精神荣誉及未来的职级晋升，因此大量法官不认真分析案情实际而盲目调解乃至以判压调片面追求调解率也就不难理解了。

 

3、法官调解技能与操作技巧阙如，法官调解效果不佳，导致调结事不了。影响案件调解质量与调解效果的很重要因素是法官调解技能的高低与调解艺术是否运用得当。笔者以为，法官调解技能与具体操作技巧的阙如是导致部分法官调解效果不佳、案件调结事不了的关键所在。对比青年法官与资深法官的调解，我们会发现青年法官无论是调解率还是调解的质量都可能与资深法官、年长法官有不小的差距。这是年龄因素造成的差距还是其他呢？笔者以为主要还是调解技能的掌握和运用上。青年法官大部分都是接受过科班系统法律教育，熟知的是西方的一套西方的法学理论，对中国式调解理论不是不屑一顾就是无所谓，抱着这样的心理，青年法官当然主要是优先考虑裁判来解决问题，而不会首先想到运用调解来实质性化解矛盾。因为不重视甚至对调解有所反感，青年法官也就不会去认真研究调解的理论与具体操作技能了。而年轻亦是一个很大劣势，因为年轻就意味着涉世未深，缺乏足够的社会阅历和司法经验，自然也就难以积累足够丰厚的调解经验与技能。而法官调解技能的培训与教育体系不够完善亦会导致法官无法掌握丰富的调解技巧。很多法院可能很重视法官裁判方法的培训或法条的培训，而少有对调解技能的培育或调解经验的介绍。具体到长期的办案实践中，更是缺乏一整套完整的培训体系来丰富青年法官的调解技能。很多新任法官都是跟随庭长或老法官在办案实践中潜移默化式地学习，而无法接受一对一的实务指导或有针对性的传帮带。对调解理念不重视，缺乏调解经验和相关培训，这些原因束的汇合共同导致部分法官未能掌握调解艺术与具体的操作技巧，致使调解率不高、案件调解效果不佳。

 

三、完善的对策：

 

调解是一种重要的纠纷化解机制，尤其是诉讼调解作为法官矛盾处理的重要手段与司法裁判共同构成了司法化解纠纷，实质性推进矛盾消解的多元纠纷解决体系。尽管调解存在这样或那样的不足与瑕疵，但是这并不妨碍调解价值的认可与其存在的正当性。事实上，调解尤其是诉讼调解也确实为司法实务化解了许多社会矛盾，艺术化地处理了很多司法难题或法律适用盲点。调解就像一剂清凉剂注入司法的血液里，让司法更加清新与温和。因此，我们不仅不能抛弃调解，而是要正视其存在的问题与不足，不断发展和完善诉讼调解制度。

 

1、树立正确的调解理念，让调解的价值归位，摆正诉讼调解的位置。要做好诉讼调解工作，充分发挥调解化解社会矛盾的功能，就必须树立正确的调解理念，让调解的价值归位，摆正诉讼调解的正确位置。我们既不可因为调解存在不足就因噎废食而放弃调解，也不可因为调解具有裁判所不具备的功能就把其位置抬得过高而将调解神话。这些都不是正确的理念与做法。新中国成立以来，因为历史原因，司法政策出现了巨大的波动与摆幅，调解不是被神话就是被弃用。而司法政策的严重不稳定与巨大波动性导致调解的价值无法归位。从功能定位上看，调解与裁判各有优劣，相互补充。裁判有助于树立司法权威，提升人民法院自身的公信力，而调解则更利于实质性化解矛盾。对于法律的盲区或裁判无法有效化解矛盾的情况下，相比司法裁判，诉讼调解更是具有无可比拟的优势。摆正调解的位置，树立正确的调解理念，笔者以为必须辩证看待两者的统一对立关系，两者存在矛盾之处，亦存在互补的功能。要坚持能调则调，当判则判，而不是一味的调解，神话调解功能，片面追求调解率或干脆将调解弃之不用，扔进历史的故纸堆。

 

2、建构科学合理的调解制度，完善对法官调解的考核机制，消除片面追求调解率的不正常现象。笔者以为调解必须是出于双方自愿的原则，而不可因为法官追求调解率的一己私利而以判压调，久调不决。在诉讼调解的司法实务中，有些法官为了达到调解目的，要求债权人一味让步过度损害了债权人的利益。而不查清事实或者即使查清了事实亦不告知当事人，导致当事人在调解时对案情没有全面的了解和把握就匆忙接受法官的调解意见，一旦事后发现就容易引发申诉上访问题。因此笔者建议必须建构科学合理的调解制度，来规避这种不正常的司法现象。一方面，坚持调审分离，即调解法官与审判法官分离，致使调解法官无法行使审判权来压迫当事人接受调解协议或调解法官滥用权限以判压调，久调不决。另一方面，必须将法官的调解限定在合法、合理的框架下。即法官调解不能和稀泥或单方面损害债权人利益来达到调解目的，而是应当查清相关事实并通过对当事人摆事实、摊证据和讲道理，让当事人充分认识到自己的问题和优劣势，对调解意见的选择和判断掌握充分的诉讼信息。唯有如此，诉讼调解才不会出现单方面损害债权人利益的调解怪像，也不会出现事后申诉上访的恶性循环。另一方面，要坚持调解与裁判并重，坚持同等对待，对法官进行双轨制考核，以优化对法官调解工作的考核机制。因为调解与裁判本身存在相互矛盾的关系，调解过多，裁判结案的案子就必然大量减少，并让法院的审判功能严重萎缩。而倡导司法裁判则必然会将调解打入冷门，法官将出现裁判一边倒的尴尬局面。笔者以为，为剪除中基层法院和法官片面追求调解率和遏制其过度调解的冲动，应当实行对法官进行裁判和调解双轨制的考核机制。一个案件决定是被裁判或调解取决于很多因素，包括案件本身的性质与难度，法官的风险偏好与司法理念等等。虽然在当下社会急剧转型的今天，社会矛盾处于多发、高发期，在化解矛盾上，调解亦具有相当的优势，但这并不妨碍我们采用裁判的手段解决社会纠纷。因此，笔者倡导对法官的双轨考核，即鼓励法官根据自身的能力分布情况、案件自身的性质、特点与难度采取妥当的方式处理，坚持能调则调、当判则判的诉讼原则灵活处理社会纠纷。既要鼓励法官多调解，评选调解先进，亦要引导法官裁判，推选裁判能手，坚持两条腿走路，实行对法官的双轨制考核机制才能有效避免法官一窝蜂地追求调解率或片面追求裁判率。

 

3、加强对法官调解技能的教育培训，丰富和完善办案法官的调解技能和调解艺术，发挥调解应有的价值。从本文前述的分析，我们可以看出调解技能的多寡与高低严重影响着法官的调解率与案件调解的最终效果。因为，根据风险偏好定律，法官如若缺乏足够的调解技能与调解艺术，肯定不会贸然选择调解作为首选的结案方式。当前，法官调解技能与操作技巧的阙如亦是导致很多法官不会调、不善调，调解效果不佳的关键性影响因子。

 

因此，笔者以为很有必要加强对法官调解技能与操作技巧的培训和教育，以提升法官调解的能力和素养，完善诉讼调解制度。一方面，我们要将调解技能与裁判方法置于同等重要的位置上予以看待和重视，不仅要注意训练法官的裁判方法，亦要培训法官的调解技能。另一方面，要将调解技能的培训由集中式、粗放式转向集中式与个性化并重、重点向集约化模式发展。即，我们以往对法官调解技能的培训主要是集中部分法官，聘请相关调解能手或理论专家进行理论介绍、经验漫谈为主，而忽略了对法官调解技能培训的个性化与集约化发展。对调解理论的集中式介绍或调解经验的集中式漫谈固然有助于让法官从宏观上掌握调解的基本理论与实务技能，但却无法针对每个个体法官自身的特点，实现量身定做、对症下药的效果。因此，笔者以为不仅要重视这种集中式培训，更要注重个性化的打磨，让法官根据自身的特点与个性，发展适合自身的调解技能与艺术。此外，对法官调解技能的培训还应当由粗放式转向集约化模式发展。以往，我们对法官调解技能的培训基本上是潜移默化式的放任自流，而未能发掘老法官这块培训教育宝矿。因此，在今后的培训教育中，应当充分发挥庭长的模范带头作用和老法官的传帮带作用，将老法官与审判新人结对子，实行一对一的针对性指导，个性化培养，实现法官调解技能培训的集约化发展。唯有如此，法官的调解技能和素养才可得以提升，调解的艺术才能被传承，调解这朵“东方之花”才能绽放地更加绚烂。