终本案件管理的现状检视和完善路径

终本案件管理的现状检视和完善路径

姚振忠

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）设立的终结本次执行程序（以下简称终本）制度，通过对执行难和执行不能的有效区分，在制度层面为大量无财产可供执行案件预留出口，对集中有限司法资源、实现执行程序良性运转具有重要意义。然而，随着法院执行工作人案矛盾的突出，终本案件的管理出现了一些问题，如违规终本、随意终本及终本率过高等，在一定程度上影响了人民法院执行工作的公信力，有必要予以检视并完善。

一、现状检视：终本案件管理存在的一些问题

1.制度虚置较为普遍。最高人民法院出台《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》（以下简称《立案结案意见》）《关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《终本规定》）后，各地法院也出台了一些相应的制度。然而，笔者通过比较发现，这些制度中有些条文没有考虑各地实际情况量身定制，而是照抄照搬上级或其他法院规定，实际操作过程中也未执行。比如，有的法院将《终本规定》中财产不能处置的两种情形（即：车辆、船舶等未实际扣押和财产处置失败且申请执行人不愿以物抵债）规定在文件中，但其作出的终本裁定中载明不能处置的理由为“不动产为集体土地房地产不能处置”。

2.终本占结案数比例居高不下。终本制度打破了传统意义上执行终结的含义，其目的在于服务司法实践，解决案件长期滞留问题。作为执行案件的结案方式，终本制度对缓解执行时限压力具有重要作用。但终本占结案数比例持续较高，也反映出终本适用过程中存在扩大、随意的现象。

3.管理规范化程度不高。随着时间的推移，终本案件数量会与日俱增。如何有效管理好数量庞大的终本案件，是每个法院面临的重大课题。虽然《立案结案意见》要求对终本案件进行单独管理，但通过笔者的调研情况看，有些法院并未落实这一要求，仍将其与其他执行案件混同管理，或者继续积压在原承办人手中。对已终本案件管理不到位、不规范，缺少完善的配套监督机制，就容易出现终本案件质量不高、终本程序与恢复执行程序间未达到良性运转及执行信访频发等问题。

二、追根溯源：影响终本案件管理的多重因素

（一）主观因素：对终本制度的价值属性理解不到位

1.执行法官层面。终本制度的设计在于将无财产可供执行案件暂时退出执行程序，防止执行不能案件无谓消耗执行资源、给债权人造成心理误判，进而将有限执行资源整合到有财产可供执行案件上，实现整体执行效能的最大化。现实中，有些执行法官错误地认为终本制度的存在价值仅在于满足时限的需要，未充分理解和认可终本制度作为一种重要的执行结案方式的必要性，也未正确把握这种结案方式与其他结案方式的不同，导致在落实上级法院关于规范终本适用的相关规定时随意变通。

2.当事人层面。终本制度明确了本该由债权人承担的市场风险向债权人合理回归，能够促使全社会进一步提高风险意识，使所有市场参与者更加主动、更加有效预防和控制风险。然而，司法实践中，终本制度经常得不到申请执行人的认同。在无财产可供执行的案件中，相当一部分申请执行人不理解法院为何在没有执行完毕且未实现其胜诉权益的情况下建议适用终本？自己的胜诉权益到底能否实现？这些疑问与困惑，演化为不理解、不信任，使得终本的适用受到质疑。

（二）制度因素：涉终本案件管理相关规定的落实困境

1.查控手段的有限性，导致财产发现“难”。网络执行查控系统的建立极大提升了执行效率、丰富了查控方式。然而，对于以他人名义登记的不动产、异地不动产及公司法人存在的隐名投资和代持股现象等情形，查控方式仍然有限。此外，查控系统不完善、协助执行单位消极应对等因素，也增加了财产发现的难度。

2.终本结案标准不细，导致终本适用率“高”。按照《终本规定》，对适用终本的要件认定受执行风险、执行环境、执行资源、法律制度、信用体系等因素的影响，呈现主观化特征，在实践中存在随意适用、滥用的现象。从笔者对辖区法院终本案件的调研来看，因《终本规定》中对无可供执行财产及有财产不能处置的情形规定不够明确具体，导致出现有的执行法院及执行法官扩大适用终本现象。

3.恢复执行操作性不强，导致涉执信访案“多”。《民诉法解释》第五百一十七条和《终本规定》第九条确立了依当事人申请及法院依职权恢复执行的两种情形。但总体来看，具体恢复执行的情形仍不明确，一些当事人关心的问题规定不详尽，比如，发现被执行人可供执行的财产范围不够统一，法院对申请执行人的反馈机制不够具体等，这也是涉终本案件信访情况频发的原因之一。

（三）环境因素：法院内部管理对终本案件管理的制约

1.指标考核不灵活，对终本案件掌控较弱。统计的意义在于为决策机构和学者提供研究素材，发现方向偏差，调整治理效果，而不能仅仅作为考核和奖惩的依据。当前，法院系统内部过度关注执行指标考核，且多数指标与首次执行案件相关，并未过多涉及终本案件。在此情形下，下级法院不得不在现有司法资源的约束下，采取选择性执行策略，投入更多资源应对执行业绩考核，对终本案件的关注、监管与评查不到位，一定程度上减弱了对终本案件的掌控力度。

2.执行案件持续增多，人案矛盾突出。根据最高人民法院公布的数据来看，2017年至2021年间，每年执行案件总量总体呈现上升趋势。新案不断涌入、旧案持续沉积，加之相较于审判工作，执行人员配置相对不足，人案矛盾带来的压力不断增长。面对日益繁重的执行工作，执行案件承办人对专业知识学习投入的精力不足，对执行案件预判、分析和进程的整体把握不够，也是案件临近执限时承办人更倾向于选择终本的原因之一。

三、完善路径：关于加强终本案件管理的几点建议

（一）坚持问题导向，从严把握终本制度适用

1.严格规范终本适用条件。进一步细化“有财产不能处置”情形，对轮候查封财产、瑕疵财产、双方当事人达成和解、申请执行人不要求处置等情况予以明确，提高终本程序的可操作性。对照终本适用条件逐条从严审核无财产可供执行案件、有财产不能处置案件的结案标准，确保做到“已穷尽财产调查措施”，完全符合“发现的财产不能处置”条件。充分发挥律师调查令制度的优势，赋予申请执行人更多的调查被执行人财产的手段，增强申请执行人财产调查的能力。

2.严格规范恢复执行条件。进一步明确恢复执行的情形，比如，申请执行人申请恢复执行的事由可细化为：终本案件结案后，又发现被执行人有财产可供执行，及发生变更或追加被执行人的等；法院依职权恢复执行的事由可细化为：通过网络查控系统查询到被执行人有可供执行的财产，若该财产为存款，金额应达到执行标的额的10%以上等。建立线索核查快速反应机制，对申请执行人提供的线索及时核查、提前评估，防止错过恢复执行时机。

（二）注重规范引领，提高终本工作效率

1.制度重塑：采用“单独+集中”管理模式。全面贯彻落实《立案结案意见》《终本规定》中关于终本案件单独管理、定期查询财产的相关规定，设立专门机构，配备专门团队，制定终本案件管理章程，明确职能、目标及责任。建立终本案件被执行人集中公示制度，对其身份信息、终本理由、申请执行标的、履行情况等内容进行集中公示，加大对被执行人的督促履行力度。按照“准确、连续、完整、清晰”的要求，建立终本案件卷宗标准，详细载明财产调查的具体过程和结果、与当事人沟通及向当事人反馈等情况，提升终本案件办理质量和效果。

2.数智赋能：构建可视化管理平台。以数字化为牵引，依托智慧执行系统，开发终本案件可视化管理平台，实现平台与执行系统的自动对接，案件终本后的自动导入，打造终本案件集中管理库存模式。建立当事人在线申请机制，根据被执行人人身下落类、工资存款类、车辆类、不动产类、证券股权类等类别引导申请执行人提供具体财产线索，进一步提高财产线索精准度。充分挖掘各相关部门现有数据平台的潜力，贯通法院与各相关部门数据平台，将查、控、处各环节在线上联通，实现任务发起与反馈都在线上进行，最大限度降低线下时间成本，用最少的时间完成域内各部门配合事项，提高终本案件财产查询效率。

（三）优化外部环境，加强配套制度建设

1.引入公证机关参与终本案件办理。贯彻落实最高人民法院、司法部印发的《关于开展公证参与人民法院司法辅助事务试点工作的通知》，将公证制度引入到终本案件中，建立终本案件公证团队，开展查控核实被执行人财产情况、审核终本的适用条件是否符合相关规定、法院采取的执行措施是否合法等工作，并出具调查报告。因公证本身具有中立、令人信服的证明功能及司法辅助功能等特点，将其嵌入终本案件中，可较好地确保案件办理更显公平、公正。

2.完善质效指标考核机制。在中级、基层法院考核中突出对终本率、终本合格率、财产查询率的考核，对终本案件不合格的法院要通报问责，考核扣分。在执行法官考评体系中突出终本案件办理质量的考核，严格落实评查结果运用，将案件质量评查结果同步纳入法官业绩档案，作为法官退额、考核、遴选、晋升奖励及问责惩戒的重要依据。根据员额法官退出相关规定，全面落实错案追究制度，倒逼办案质量提升。

（作者单位：浙江省衢州市中级人民法院）