培训机构乱象丛生地方立法探索先行

培训机构乱象丛生地方立法探索先行

如何依法管理校外培训机构

□ 法治日报全媒体记者 赵晨熙

电视剧《小舍得》一经播出就引发了家长们的共鸣，剧中一幕幕看似夸张的片段，恰恰反映了当今父母的真实焦虑，名师辅导、各类补习班琳琅满目，家长们不仅有操不尽的心，更有交不完的钱。

我国校外培训行业的总体市场规模约为两万亿元，其中中小学校外培训的规模约占40%，报培训班已成为众多家长的选择。然而，随之而来的却是频发的校外培训乱象，培训机构超纲教学、收费混乱、虚假宣传……

5月21日，中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。会议指出，要全面规范管理校外培训机构，完善相关法律，依法管理校外培训机构。

中国教育科学研究院研究员储朝晖接受《法治日报》记者采访时指出，当前规范校外培训机构的政策并不算少，6月1日起施行的新修订的未成年人保护法也对校外培训机构进行了规定，是目前校外培训机构整治所依据的最高层级的法律之一。

但受访专家也表示，当前针对校外培训机构的规范仍较为分散且层级不高，建议将近年来国务院及有关部委出台的现有政策规定加以汇总、修改和充实，尽快从国家层面开展校外培训机构专项立法，加强对各类培训机构的监管。

培训机构乱象丛生

作为在线教育的两大知名机构，作业帮和猿辅导在5月10日均被北京市市场监管局依法处以警告和250万元顶格罚款的行政处罚。

经查，作业帮在其官方网站谎称“与联合国合作”，虚构教师任教经历；猿辅导也存在谎称“班主任1对1同步辅导”，虚构教师任教经历等不实内容。此外，作业帮和猿辅导还在销售课程时存在未以标示的划线价进行过交易，构成利用虚假或使人误解的价格手段诱骗消费者交易的行为。

记者注意到，4月25日，北京市市场监管局针对利用“划线价”诱骗交易等违法行为，对跟谁学（后更名为高途课堂）、学而思、新东方在线、高思四家校外教育培训机构给予50万元的顶格罚款。

事实上，尽管近年来相关部门对培训机构的监管力度不断加大，但当前依然乱象重重。比如，今年2月，猿辅导、作业帮、高途课堂、清北网校四家在线教育头部公司的广告竟然请到了同一位网红扮演“教师”做宣传，导致“撞脸”。

储朝晖指出，当前培训机构乱象集中在各个方面，高收费、乱收费、退费难让家长苦不堪言，在教学质量方面又存在虚假宣传、超纲教学、师资队伍资质存疑等问题。

“当前受到处罚的大多是行业内相对知名的机构，尚且出现诸多问题，中小教培机构更是乱象丛生，整体行业亟待规范。”储朝晖说。

地方尝试专项立法

《小舍得》中为了能让孩子顺利进入培训机构“择数班”学习，家长们使出浑身解数，这种“疯狂”同样在现实中上演。在储朝晖看来，学校对考试分数的需求过于单一，缺乏多元评判标准，加之部分家长将提高分数的希望寄托在培训机构上，形成了以培训机构为主导的市场。

华东政法大学教授邹容认为，对教培机构一定不能放任其发展，必须建立起管控制度，对可以教什么、收费问题等必须形成规则，并通过立法来予以规范。

针对校外培训机构，国家一直在出台相应的规范。

2018年，国务院办公厅印发了《关于规范校外培训机构发展的意见》，这是首个从国家层面规范校外培训机构发展的重要文件，从明确设置标准、规范培训行为、强化监督管理等方面作出规范。

针对日益壮大的线上培训，2019年7月，教育部等六部门也印发了《关于规范校外线上培训的实施意见》，对面向中小学生、利用互联网技术实施的学科类校外线上培训活动提出了规范意见。

2020年6月，教育部与市场监管总局联合印发的《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》中设专条明确了退费程序、违约责任承担方式等内容。

新修订的未成年人保护法也明确规定了校外培训机构不得对学龄前未成年人进行小学课程教育；学校、幼儿园不得与校外培训机构合作为未成年人提供有偿课程辅导等内容。

值得一提的是，一些地方为了规范校外培训机构，也进行了专项立法。

2020年8月，辽宁省十三届人大常委会第二十次会议审议了辽宁省政府关于提请审议《辽宁省校外培训机构管理条例（草案）》的议案。

草案规定，校外培训机构不得“超标”“超前”教学，不得以任何形式组织中小学生学科类等级考试以及与招生入学有关的竞赛、评级等考核评价活动，并明确了相应的法律责任。为防范办学风险，草案对培训费用收取方式作出禁止性规定，并要求对大额资金流动等进行监管和风险提示；校外培训机构要依法与接受培训的中小学生监护人签订培训协议。

呼吁出台专项立法

校外培训机构在很大程度上满足了中小学生和家长对教育培训多元化的需求，是对现行教育体制的一种补充。但虚假宣传、超纲教学、乱收费等乱象也直接导致了学生课外负担过重，影响公立学校正常的教育教学秩序，不利于教育事业的健康发展。

中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍认为，相关部门虽然针对校外培训机构出台了多项政策，但规定较为分散，相互之间规范不一，强制力不够，建议从国家层面对培训机构进行专项立法。

佳音教育集团董事长陈佐东对此表示认同，他建议进行校外培训教育专项立法，将国家现有政策中关于校外培训教育机构工作章程、设立审批、组织机构等方面的规定内容，加以汇总、修改和充实，形成校外培训教育法的内容，推进校外培训教育行业持续性规范化的发展。

2016年，韩国制定了辅导法来专门规制培训教育机构，该法对教育培训机构的设立、教学活动、师资管理等方面进行了全面的立法规制，通过立法明确了教培机构经营者的义务，并建立了严密的法律责任体系。

陈佐东认为立法可借鉴韩国经验，校外培训教育法的主要内容应包含立法宗旨、监管对象、经营者的权利与义务、监管内容、政府管理职责、法律责任等方面。

监管并不是打压培训机构发展。北京城市学院校长刘林认为，要把“规范经营”与“治理培训热”分开来，尊重培训机构的合法经营权，并建立权责统一的教育培训监管体系。

刘林发现，现有法律对教育培训机构的发展规范并不清晰，教育培训的地位和作用不明确，比如，在民办教育促进法中并没有针对培训教育的专项条款，不同属性的教育培训机构也存在标准不一、规范的法律不尽相同等问题，这增加了依法治教的难度。

刘林建议修改民办教育促进法，设立“培训教育”专章，同时尽快对教育培训机构进行专项立法，由教育部等政府部门起草培训教育条例，明确培训教育的法律身份。

对于立法内容，刘林认为应对培训教育进行定义，规范其在社会主义教育事业中的地位和作用。目前，规范培训教育文件中的内容应凝练为法规条文，对机构设立、教学活动开展、师资管理等方面进行全面的立法规制，构建完善的立法体系。要建立完善权责统一的教育培训的监管体系，明确各政府部门的监管责任和具体分工。

在储朝晖看来，治理乱象、规范发展最有效的措施是减少源头上的需求，要继续深入推进教育均衡发展，深化对教育评价体制机制的改革，减少对考分的依赖程度，降低对校外培训机构的市场需求。此外，要让教育回归本质，避免过多资本涌入校外培训机构，培训机构也应找准行业定位，在教育的公益性和商业的营利性之间寻求平衡。