完善问责机制遏制突发公共事件谣言

完善问责机制遏制突发公共事件谣言

□ 化国宇

从来源的角度，谣言有两种主要类型，一种是“无中生有”型，即没有任何依据地凭空编造谣言，这类谣言由于没有任何现实的依据，传播过程中因无法引起谣言接收者继续传播的兴趣或者容易被识破而遭到阻断，传播范围极为有限。第二种就是“借壳上市”型，即利用某类有根据的热点社会事件借题发挥编造谣言，这类谣言传递的内容存在一定的真实成分，可谓真假参半，因而更容易迷惑大众并使其接受。突发公共事件就属于谣言最为偏爱的热点社会事件之一。之所以突发公共事件经常会伴生谣言，可以用美国学者奥尔波特和波斯特曼提出的谣言传播公式来解释，即“谣言的流通量=事件的重要性×事件的模糊性”。对公众而言，突发公共事件是他们极为关心的，重要性自不必说。在公众辨识能力一定时期内相对稳定的前提下，谣言的传播范围和破坏力，就主要取决于另一个因素，事件本身是否足够清晰透明。

无论是从突发事件应对法、传染病防治法、政府信息公开条例等法律法规的规定，还是从突发公共事件的应对实践来看，政府都是突发公共事件信息的主要来源。政府在突发公共事件中主要信源角色缺位，会导致各类谣言在“信息黑市”中兜售。因此，要避免突发公共事件成为各类谣言利用的“壳”和“宿主”，就要避免官方“信息黑洞”的产生，官方及时、准确、正式发声是关键所在。

主管部门在突发公共事件信息公开方面不积极、不到位，其中一个重要原因是信息公开责任制度缺位。突发事件应对法第五十三条和政府信息公开条例第十条均对突发公共事件信息的发布作出了规定，但是内容相对粗疏，这造成其在实际运作中的卡壳。尤其是对于突发事件信息公开的主体、层级、内容、时效和方式等缺乏详细规定，对于不及时公开或公开信息不到位的情形也没有明确的法律主动追责机制。观之目前突发公共事件中的政府问责，多属于行政问责。事故一旦发生，对于地方政府和主管部门负责人而言，事故处理结果可能要比处理过程更重要。如果公开信息可能带来不可预料的不利后果，或者事件本身是相关主管部门失职引发，那么主管部门就有可能选择延迟公开或者不公开突发公共事件信息，寄希望于所谓的“内部处理”，以期挽回和消化事故的不利后果和影响。

再者，相较于突发事件信息公开缺乏强行性的约束机制，突发事件应对法中关于信息报送的规定和刑法中“不报、谎报安全事故罪”的规定，让突发公共事件信息上报具有了优先性，因此，地方主管部门也容易通过层层上报、等待批准授权的程式化运作将决策风险向上转移，从而规避自身信息公开的义务和风险。在这一过程中就贻误了信息公开的最佳时机，为谣言的产生提供了可乘之机。

地方政府没有选择在第一时间公开真实信息，就使得真相输在了与谣言赛跑的起跑线上。按照首因效应原理，公众的思考最容易受到先输入的信息影响，一旦公众接受了谣言信息，政府再进行辟谣的难度就比较大。有学者通过建模仿真研究后指出，初始权威信息发布者的权威性对谣言的控制效果有明显的影响，并且权威信息发布的时间点越早越好，是否能在第一时间发布权威信息比花较长时间用来决策什么部门来发布相关的权威信息更有意义。而一旦超过某个时间节点，即使政府出面辟谣，作用也微乎其微，还往往容易陷入“越描越黑”的塔西佗陷阱。

基于此，2016年11月国务院办公厅印发的《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》规定，对涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情，要快速反应，最迟要在5小时内发布权威信息，在24小时内举行新闻发布会，并根据工作进展情况，持续发布权威信息，有关地方和部门主要负责人要带头主动发声。尽管这一规定可能有效减少突发公共事件中权威信息反应迟缓的问题，但是该规定所规范的对象是“政务舆情”而非“公共突发事件信息”，这两者存在很大差别。后者的实现需要明确的发布依据，包括信息发布的主体、层级、内容、时效和方式的授权和规范，以及法律责任的规定，由此才能真正克服公共突发事件中“政府失声”的现实困境。

除完善和细化相关立法规定以外，还要转变行政问责的“结果主义”导向，不能仅以突发公共事件本身“是否发生”和“结果严重程度”作为问责的唯一依据。进入风险社会，越来越多的风险事件既不能完全避免，其结果也非完全可控。要综合考虑地方政府和主管部门在整个事件的应对程序上是否尽职（如预警、处置和信息公开程序是否严格遵循），是否有效阻止危害扩大，是否避免其他系统性风险（如谣言扩散）等，从简单的“唯结果主义”行政问责转变为“程序-结果综合考量”的法律追责。

最后，引入有效的司法审查机制也是落实突发公共事件信息公开的重要保证，由于突发事件信息属于非常规政府信息，政府公开与否、公开真实性和程度如何，公民个人难以知晓，公民监督存在很大局限。因此应将突发公共事件信息政府公开行为纳入行政公益诉讼的范围，从而给突发公共事件信息公开制度装上牙齿。

（作者系中国人民公安大学副教授、博士生导师，中国法学会警察法学研究会副秘书长）