首违不罚，行政处罚法修订推动“柔性执法”

首违不罚，行政处罚法修订推动“柔性执法”

本报记者 陆茜坤

行政处罚是行政机关有效实施行政管理，保障法律、法规贯彻施行的重要手段。自1996年3月在第八届全国人民代表大会第四次会议上通过以来，作为执法依据的基础性法律——行政处罚法先后于2009年和2017年进行了两次修改。

行政处罚既关乎制止惩戒违法，又关系到预防减少违法，直接影响人民群众利益的增损，行政处罚法的每次修改都备受社会关注。1月22日，十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国行政处罚法》，将于7月15日起施行。

在法律草案分组审议过程中，与会人员表示，修订后的行政处罚法总结过往的成效经验，完善相关法律制度，既有力度又有温度，适应了新时代法治发展的形势需要，对于提高依法行政水平、建设法治政府具有重要意义。

力撑行政执法体制改革——

综合执法集中处罚 执法权下放乡镇街道

党的十八届四中全会提出深化行政执法体制改革，强调在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、交通运输等领域内推行综合执法。

全国人大常委会委员吴月认为，新修订的行政处罚法明确了综合行政执法的法律地位，明确规定国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。这一条款为综合行政执法改革深入推进提供了法律保障。

除了从横向上推进行政综合执法领域范围外，新修订的行政处罚法还从纵向推行行政执法力量下沉。

“过去处罚权只到县这一级，现在可以下放到乡镇和街道这一级了。” 全国人大常委会委员徐显明认为，处罚权下放是新修订的行政处罚法中改动比较大、制度设计有所突破的条款。这一制度设计落实党的十九届四中全会提出的推动执法重心下移的要求，明确省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况，将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，同时对权力下放的保障措施和监督制约等细节也进行了明确。

执法程序严格规范——

处罚过程全记录 行政处罚和刑事司法顺畅衔接

1月22日下午，全国人大常委会办公厅召开新闻发布会，有关方面负责人就表决通过的行政处罚法回答了记者的提问。

司法部行政执法协调监督局局长赵振华表示，新修订的行政处罚法坚持问题导向，总结改革经验，进一步完善了行政处罚制度，为各级行政执法机关严格依法行政提供了充分的法律依据，也是对行政执法工作的更高要求。

党的十八届四中全会提出要严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，对此，新修订的行政处罚法明确规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。第五十五条在原规定“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件”的基础上，规定执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。同时明确，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件，对于执法人员不出示执法证件的情形，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。

对于执法程序，新修订的行政处罚法进行了大量完善，充分体现严格公正文明执法。行政处罚法新增规定，要求行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，并归档保存。同时明确，行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。对于存在涉及重大公共利益等情形的重大执法决定，行政处罚法明确规定，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行审核；未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

新修订的行政处罚法对行政处罚和刑事司法衔接机制也进行了完善，规定除明确违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，在依法追究刑事责任外，又规定对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。为推动解决有案难移、证据材料移交、接收衔接不畅等问题，要求行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。

处罚与教育相结合——

首违可不罚 无过错不罚  从旧兼从轻

据全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰介绍，新修订的行政处罚法坚持为行政处罚权的行使定规矩、划界限，为了推进严格规范公正文明执法、保障行政执法既有力度又有温度，作了一系列针对性规定。

为切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，解决违法成本低等突出问题，新修订的行政处罚法对行政处罚的种类进行了整合和完善，引入行为罚、资格罚等方面的行政处罚种类。同时新增规定，行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权，并要求行政处罚裁量基准应当向社会公布。

为强化处罚与教育相结合原则，提高社会对行政处罚的认可度，此次新修订的行政处罚法还增加了“首违不罚”“无过错不处罚”“从旧兼从轻”等规定：当事人初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。虽然不予行政处罚，行政机关也应当对当事人进行教育。

据介绍，行政处罚适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。

赵振华强调，行政执法的价值绝非“为罚而罚”，而是要达到预防违法的实际效果。行政处罚具有制止和惩戒违法行为的性质，同时也有预防和减少违法行为的功能。对严重违法进行严厉查处、严厉打击，既是对违法者的惩戒，也是对潜在违法活动的警示。大力推行“柔性执法”，对轻微违法者进行说服教育、进行劝诫，同样也能起到防止和减少严重违法行为，降低社会危害性的作用。这也是落实行政处罚法关于“处罚与教育相结合”原则的具体体现。因此，“首违不罚”的规定，具有非常强的现实意义。

对于违法行为的追责期限，新修订的行政处罚法在原规定的两年期限外，新增规定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，追责期限延长至五年。全国人大常委会委员李锐认为，这一规定考虑到了新形势、新需求。

加强制约与监督——

罚款数额不与考评挂钩  禁止暴力野蛮执法

新修订的行政处罚法加强了对行政权力的制约和监督进。

除原有的作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离等规定外，新修订的行政处罚法明确要求，罚款、没收的违法所得或者没收的非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。

为建立健全对行政处罚的监督制度，新修订的行政处罚法第七十五条规定，县级以上人民政府应当定期组织开展行政执法评议、考核，加强对行政处罚的监督检查，规范和保障行政处罚的实施，并强调，行政机关实施行政处罚应当接受社会监督。

对于具有一定社会影响的行政处罚决定，新修订的行政处罚法第四十八条明确规定应当依法公开，且公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。

新修订的行政处罚法规定，禁止暴力执法、野蛮执法。一方面，新增条款明确规定执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。另一方面，对于不文明的执法行为，当事人可以依据行政处罚法第七十五条的规定，进行申诉或者检举；有关机关也要及时制止和纠正不文明的执法行为，依法追究相关执法人员责任。